事業單位改革再掀“割尾巴”運動

市場化絕對不是事業單位改革的全部

賣慶典禮儀商品的黃小安被河北省某市氣象局罰了1萬元，自稱小本經營的他說自己想不通：“氣象局說我賣氫氣球違法，國家規定不能私人經營。但他們卻把我的生意交給了氣象局自己的經營公司做。管著氫氣球的使用，又自己搞經營，這是不許別人點燈，只許自己放火。”

事實上，這幾乎就是中國事業單位社會形象的典型縮影——人人不滿意的“二政府”。中國事業單位這個概念難以用英文描述，但50多年來它為國人提供了教育、醫療、科研、文娛、體育等公共服務。在提供大量就業機會的同時，也為政府和企業分擔了巨大的社會負擔。

統計顯示，目前中國有各類事業單位130多萬個，有工作人員2900多萬人和國有資產近3000億元。中國70％以上的科研人員、95％以上的教師和醫生都集中在由政府出資舉辦的各類事業單位，其各項事業經費支出占政府財政支出的30％以上。

國家發改委經濟體制與管理研究所副所長高世楫告訴《商務周刊》，在傳統計劃經濟體制下形成的事業單位，機構臃腫，效率低下，已經難以適應目前中國市場經濟的需要，嚴重制約了經濟和社會的協調發展。大量事業單位代行部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，導致宏觀調控乏力，行政效率降低，政府機構膨脹，財政負擔加重。

“由于事業單位分別附屬于不同的政府機構，這就造成了不同程度的行政性壟斷，導致市場分割和資源浪費。”高世楫說。

事業單位暴露的這些體制性問題已經越來越明顯，甚至在某些方面造成了社會公共服務的嚴重失靈——比如醫療和教育，出現了社會學家所批評的反淘汰現象：富人不滿意、窮人又看不起病或上不起學。

現在，官方對事業單位最明確的改革目標是國家發改委副主任李盛霖最近所公開闡述的，“中國事業單位改革的方向，是要建立一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代事業組織體系。”但這個提綱挈領式的目標還只是一個概念，沒有解決改革的指導思想和操作方向問題。從另一個側面講，這只是沖鋒號，而往哪個方向沖，目前并沒有比10年前清楚多少。

1990年代初，隨著社會主義市場經濟戰略目標的確立，龐大的事業單位也第一次遭受了市場經濟的洗禮。在“等米下鍋”的財政困局下，相當多的事業單位為了“糊口”參與甚至完全進入了針對自身的改革。特別是在新聞、科研、文化等領域，借鑒農民兄弟承包制的經驗，很多單位內部以“市場化經營、自負盈虧”的特征進行了公司化、企業化改革，這被好事者戲稱為國家機構改革中的“割尾巴”運動。

然而，那場事業單位擁抱市場的改革，根本動機就是為了解決自身運行經費不足的問題，因此市場化訴求是赤裸裸的，一些單位甚至是以犧牲社會公共服務目標來進行市場化改革，以至于醫患沖突、教育產業化、計劃生育亂罰款、婚姻登記亂收費……社會上“怪胎”不斷。最終的結果是，這種“甩包袱”式的改革，不但沒有真正解決事業單位的生存問題，反倒激發了越來越深層次的社會矛盾，將改革堵在了“死胡同”。

可以說，“惟市場化”和“甩包袱”是第一次事業單位之所以失敗的重要根源。高世楫認為，這兩種觀點目前仍然有可能左右改革的方向。

“一個有效率的社會必然是各司其職、通暢有序的，所謂‘政府的歸政府，企業的歸企業，社會組織的歸社會組織’。”但高世楫強調，事業單位改革絕非減人、全員聘用、撤銷機構、減少撥款、改為公司或者集團那么簡單。如果理不清企業和政府的責任邊界，事業單位改革可能滑入過度市場化，“而真正的社會公共服務產品就有按照市場原則分配的可能，有損社會公平和國家利益，單單成就了部門利益和團體利益”。

4月3日，在《比較》雜志舉辦的一次“公共服務部門和政府治理”小型研討會上，針對中國事業單位改革的話題，美國華盛頓大學亨利·杰克遜國際研究中心講座經濟學教授黃佩華（Christine P. Wong）指出，事業單位改革原因之一是財政不堪負擔，于是一些效益型的事業改為企業體制，比如電力、煤氣、自來水，按照市場規律運作為公眾提供生活必需品，但同時一些公益性關乎國民公平和國家目標的事業單位，比如醫療、教育，面對市場也多多少少地擠了進來。“每個國民身體的健康以及知識的積累，也就是個人身心的強健，一定程度上不僅是個人的利益，還是國家的目標。如果醫療、教育這些事業單位的市場化僅僅考慮部門利益，反而損害了整體的國家和公眾利益。”對中國財稅問題有持續研究的黃佩華女士強調，尤其在經濟欠發達地區，“單為減輕財政負擔而進行事業單位改革就尤其要當心”。

事實上，另一個值得注意的現象是，惟GDP論也深入了這個改革領域，一些專家和官員大講事業單位所擁有的資源與對社會的GDP貢獻不成比例，認為事業單位對中國GDP的貢獻只有5%—10%，“60%的人才，1／3的國有資產，國家預算開支的1／3，貢獻才是5%—10%，和企業的貢獻率沒法比。”這種比較，很容易導致一場以GDP為指導方向的改革。

事業單位歷經市場經濟改革，到目前為止，可以說政府的還沒有歸政府，企業的還沒有歸企業，事業單位在職能和權力方面依舊糾結不清。正如黃佩華所講，要理清政府和企業的責任邊界，認清各自的功能和特點，才好對事業單位改革謀篇布局。而現在進行的事業單位改革中全員聘用制、減少財政撥款等措施，其實距離最終的改革目標還有不少行程。“這是來不得盲動的。” 黃佩華提醒道，“尤其要清醒的是，市場化也絕對不是事業單位改革的全部。”