存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

設(shè)計(jì)我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，在借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，既要看到普遍規(guī)律，又要看到差異性；不能照搬別人的經(jīng)驗(yàn)，而要結(jié)合自己的具體情況創(chuàng)造新制度得以生存和成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境；不要光看某項(xiàng)制度的表面現(xiàn)象，而要認(rèn)真分析制度背后的形成原因。

一勞水逸的制度設(shè)計(jì)并不存在

存款保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵在于：在保護(hù)一般存款人利益與防止道德風(fēng)險(xiǎn)之間求得最佳平衡。然而，在全世界范圍內(nèi)，存款保險(xiǎn)依然是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題，到目前為止還沒有出現(xiàn)一種非常完善、能夠得到人們普遍認(rèn)可的制度設(shè)計(jì)方案。一個(gè)可以肯定的結(jié)論是，既沒有一個(gè)適用于各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的所謂最佳做法，也不存在可供一個(gè)經(jīng)濟(jì)體任何發(fā)展時(shí)期使用的一勞永逸的最佳做法。作為開存款保險(xiǎn)制度之先河的美國(guó)，歷經(jīng)多次變革，存款保險(xiǎn)制度比實(shí)行之初已經(jīng)改進(jìn)了很多，為維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定發(fā)揮了很大的作用，運(yùn)作也已經(jīng)比較規(guī)范，但仍不能說(shuō)已經(jīng)是一個(gè)完全定型的制度。

根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)2000年的一項(xiàng)調(diào)查，全球已經(jīng)有67個(gè)國(guó)家正式建立了顯性的存款保險(xiǎn)制度，比1995年的調(diào)查數(shù)據(jù)多了20個(gè)。將1995年和2000年兩次調(diào)查結(jié)果進(jìn)行比較，可以得出國(guó)際存款保險(xiǎn)制度發(fā)展的幾大趨勢(shì)：正式的顯性存款保險(xiǎn)制度正在取代隱性存款保險(xiǎn)制度；更多國(guó)家采取風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整保費(fèi)制度；從自愿存款保險(xiǎn)制度改為強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度；累積基金制的存款保險(xiǎn)制度成為發(fā)展的主流：盡管大多數(shù)存款保險(xiǎn)制度主要是由它們的成員機(jī)構(gòu)繳納基金融資，但越來(lái)越多的存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)得到政府的資金支持；所有國(guó)家現(xiàn)在都在實(shí)行按每個(gè)存款人承保而不是按每筆存款承保。此外，調(diào)查還有一個(gè)非常引入注目的結(jié)論，那就是從全球來(lái)看，在人均GDP和存款保險(xiǎn)額比率之間存在著很小的負(fù)相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，貧窮國(guó)家一般提供的保額與GDP之間的比例平均高于富裕國(guó)家的比例，也許這樣做可以增強(qiáng)它們的銀行在全球的競(jìng)爭(zhēng)力。這種結(jié)果表明，雖然道德風(fēng)險(xiǎn)是全球性的，但在發(fā)展中國(guó)家要嚴(yán)重得多。

布萊德和韋斯科特(2001)指出，一個(gè)完善的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)該具備以下特征：提升宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系的穩(wěn)定性；能夠防止銀行擠兌；盡量降低資源配置扭曲的程度；由公共資金資助的存款保險(xiǎn)體系既不應(yīng)當(dāng)變成對(duì)銀行業(yè)的貼也不應(yīng)當(dāng)耗用過多銀行資金；充分考慮納稅人的利益；小額存款人無(wú)須對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督。但是知易行難，在實(shí)際操作中很難設(shè)計(jì)出一套完全符合這些要求的存款保險(xiǎn)體系。

因此我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度在實(shí)際設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)盡可能地尊重各方意見，借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也要不斷試錯(cuò)，不斷改革。在借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，既要看到普遍規(guī)律，又要看到差異性；不能照搬別人的經(jīng)驗(yàn)，要結(jié)合自己的具體情況創(chuàng)造新制度得以生存和成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境；不要光看某項(xiàng)制度的表面現(xiàn)象，而要認(rèn)真分析制度背后的形成原因。下面簡(jiǎn)要介紹一下有關(guān)國(guó)家的存款保險(xiǎn)制度

2003年的美國(guó)存款保險(xiǎn)制度改革

2000年4月，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)召開了關(guān)于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度改革的圓桌會(huì)議，聽取了行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)人士的意見，同年8月提出了改革方案的征求意見稿，12月，F(xiàn)DIC委托蓋勒普公司調(diào)查了民眾對(duì)存款保險(xiǎn)的關(guān)注程度和重點(diǎn)。隨后，F(xiàn)DIC于2001年4月提出了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度改革的正式建議，主要內(nèi)容是將銀行保險(xiǎn)基金(BIP)和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)基金(SAIF)合并，采用更加能反映參保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的保費(fèi)繳納制度，提高承保額度以及其它相關(guān)內(nèi)容。2003年4月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《2003聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法案》。

1．同意合并銀行保險(xiǎn)基金和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)基金。這是因?yàn)镕DIC成立之后，美國(guó)政府在1935年又成立了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司(FSLIC)。到了20世紀(jì)80年代末，由于儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的大規(guī)模倒閉，導(dǎo)致聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司因清償力嚴(yán)重不足而被撤銷。1989年將原來(lái)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金更名為銀行保險(xiǎn)基金，并建立了SAIF，由FDIC統(tǒng)一管理。在成立之初，商業(yè)銀行和儲(chǔ)蓄貸款機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)有很明顯的區(qū)別，但從目前來(lái)看，這種界限已經(jīng)非常模糊、可替代性很強(qiáng)，而交納保費(fèi)的要求則不一樣，這樣就有可能產(chǎn)生資金流向銀行的制度缺陷。

2．提高承保額度并且指數(shù)化。承保額的變化是歷次存款保險(xiǎn)制度變化的一個(gè)重要方面。1934年制定的規(guī)定將存款保險(xiǎn)金額確定為2500美元，隨后國(guó)會(huì)迅速將這一限額翻了一番至5000美元并保持了16年，到1950年提高到25000美元，1974年將標(biāo)準(zhǔn)提高到40000美元，1980年提高到10萬(wàn)美元。10萬(wàn)美元的承保額維持了20多年，但2000年的10萬(wàn)美元卻只相當(dāng)于1980年的43700美元。這次改革將普通賬戶承保額度從10萬(wàn)美元提高到13萬(wàn)美元。2005年4月1日之前和此后每個(gè)5年周期的第一天，F(xiàn)DIC董事會(huì)和全國(guó)信用機(jī)構(gòu)管理委員會(huì)將根據(jù)調(diào)整發(fā)生的前一年美國(guó)商務(wù)部公布的CPI計(jì)算承保額度的變化。

3．放棄固定儲(chǔ)備率，設(shè)定了1．15％～1．4％的儲(chǔ)備率區(qū)間。在確定當(dāng)年的儲(chǔ)備率時(shí)，需要考慮保險(xiǎn)基金在當(dāng)年和以后幾年中可能遭受的損失，以及適當(dāng)控制由此帶來(lái)的費(fèi)率波動(dòng)。要求在經(jīng)營(yíng)條件比較有利時(shí)應(yīng)該提高儲(chǔ)備率，在經(jīng)營(yíng)條件不利時(shí)降低儲(chǔ)備率，盡量消除存款保險(xiǎn)的“順周期效應(yīng)”。FDIC在確定儲(chǔ)備率時(shí)應(yīng)該充分收集有關(guān)預(yù)期損失和宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的信息，信息來(lái)源于相關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。

4．授予了FDIC自主確定風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率水平的權(quán)力，而不是直接規(guī)定具體的費(fèi)率。法案規(guī)定FDIC的董事會(huì)有權(quán)決定費(fèi)率的高低，在進(jìn)行決策時(shí)應(yīng)該考慮FDIC的日常開支、預(yù)期可能發(fā)生的損失、保費(fèi)紿參保機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)的影響、參保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)等因素；在儲(chǔ)備率不低于1．15％時(shí)，評(píng)級(jí)最好的參保機(jī)構(gòu)的保費(fèi)率不得超過1個(gè)基點(diǎn)。參保機(jī)構(gòu)有義務(wù)保留相關(guān)材料，以便在需要時(shí)對(duì)保費(fèi)設(shè)計(jì)是否正確進(jìn)行評(píng)估，參保機(jī)構(gòu)如果拖延繳費(fèi)將被處以每天不超過應(yīng)納保費(fèi)1％的罰款，直到繳清為止。

縱觀美國(guó)歷次存款保險(xiǎn)制度改革，在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定的同時(shí)將道德風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度是—條貫穿始終的線索。

匈牙利的存款保險(xiǎn)制度

匈牙利是典型的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，它對(duì)金融體系進(jìn)行的市場(chǎng)化改造被普遍認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家金融改革的范例。匈牙利金融當(dāng)局認(rèn)為建立存款保險(xiǎn)制度需要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，如果銀行系統(tǒng)無(wú)任何系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)銀行處于穩(wěn)定狀態(tài)，則可以允許銀行在加入存款保險(xiǎn)體系時(shí)不經(jīng)過嚴(yán)格評(píng)估；如果銀行系統(tǒng)還存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，則建議在銀行加入存款保險(xiǎn)體系之前接受評(píng)估。為此，在建立存款保險(xiǎn)制度之前，匈牙利對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行了一系列的調(diào)整和改革。

1987年是匈牙利的銀行改革之年，從一級(jí)銀行體系轉(zhuǎn)變?yōu)槎?jí)銀行體系，中央銀行職能從商業(yè)銀行職能中分離出來(lái)，單獨(dú)行使中央銀行職能。從1988年到1993年，改革繼續(xù)深入，主題是自由化、加強(qiáng)管理、重組和私有化，包括向銀行開放了零售市場(chǎng)，加強(qiáng)了關(guān)于銀行業(yè)務(wù)和監(jiān)管、會(huì)計(jì)和破產(chǎn)方面的立法，加快了銀行的調(diào)整和私有化進(jìn)程。經(jīng)過調(diào)整，匈牙利76％的銀行已經(jīng)私有化，其中60％由外國(guó)人持有。其后，存款保險(xiǎn)于1993年中取代了國(guó)家擔(dān)保并開始營(yíng)業(yè)。這說(shuō)明存款保險(xiǎn)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下、在一個(gè)私有化的、自由化的和穩(wěn)定的金融體系里對(duì)存款人進(jìn)行保護(hù)的一種充分的形式。

匈牙利全國(guó)存款保險(xiǎn)基金(NDIF)是存款保險(xiǎn)制度的執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)，它作為一個(gè)法律實(shí)體，既不是一個(gè)公司，也不是一個(gè)預(yù)算性機(jī)構(gòu)，也不是中央銀行或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組成部分，董事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)成員來(lái)自中央銀行、財(cái)政部、金融監(jiān)管局、銀行業(yè)協(xié)會(huì)和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄合作社的高官以及執(zhí)行董事。NDIF的業(yè)務(wù)范圍包括按照最低成本原則保護(hù)存款以防出現(xiàn)不能支付的情況，以及在萬(wàn)一出現(xiàn)存款不能支付時(shí)進(jìn)行理賠。所有吸收存款的信貸機(jī)構(gòu)均為NDIF的法定成員機(jī)構(gòu)。

NDIF的資金來(lái)源包括成員機(jī)構(gòu)一次性的人會(huì)費(fèi)和繳納的保費(fèi)、持有國(guó)債的投資收益和在特殊時(shí)期的外部借款等等，匈牙利財(cái)政沒有給NDIF投入任何資金，也沒有在法律中明確規(guī)定將給予擔(dān)保，所以NDIF是一個(gè)完全民營(yíng)的存款保險(xiǎn)體系。成員機(jī)構(gòu)在加入NDIF需要繳納相當(dāng)于注冊(cè)資本0．5％的人會(huì)費(fèi)，此后每年的費(fèi)率為被保險(xiǎn)存款的0．2％，風(fēng)險(xiǎn)較高的機(jī)構(gòu)的費(fèi)率最高為0．3％，另外，成員機(jī)構(gòu)還需要繳納部分額外費(fèi)用用來(lái)償付基金的借款。

NDIF的承保范圍為登記存款，保險(xiǎn)限額為100萬(wàn)匈牙利福林，業(yè)務(wù)賬戶是單獨(dú)保險(xiǎn)的，但是只對(duì)公司的賬戶保險(xiǎn)。對(duì)于共同存款，NDIF規(guī)定按100萬(wàn)福林的限額乘以所有人的數(shù)量為保險(xiǎn)限額，但是部分的所有人要與其所有的其他的存款合并計(jì)算以不超過每人100萬(wàn)福林的限額。NDIF不承保的存款包括未登記存款，超過100萬(wàn)福林的存款，利率超過了中央銀行基準(zhǔn)利率的存款，期限過長(zhǎng)的存款，銀行高級(jí)職員的存款，銀行以及其他專業(yè)投資者的存款以及以被判定以洗錢為目的的存款。一旦成員機(jī)構(gòu)無(wú)法支付存款，NDIF會(huì)在銀行關(guān)閉之后立即將銀行所有的記錄都備份，然后召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布接受存款人的理賠申請(qǐng)。NDIF會(huì)在對(duì)存款人提交的理賠申請(qǐng)和銀行記錄進(jìn)行核對(duì)之后，根據(jù)法律的規(guī)定計(jì)算賠償?shù)慕痤~，按照賠償金額準(zhǔn)備結(jié)算并且與存款人進(jìn)行核對(duì)，并在90天內(nèi)支付。

從1996年開始，NDIF有對(duì)成員機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。這種檢查一方面檢查有關(guān)存款人信息是否準(zhǔn)確，對(duì)成員機(jī)構(gòu)的保費(fèi)支付、存款記錄和對(duì)存款保險(xiǎn)的宣傳等有關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督。另一方面檢查是作為評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和保費(fèi)率的重要依據(jù)，因此是非常有必要的。

俱樂部式的德國(guó)存款保險(xiǎn)制度

德國(guó)銀行業(yè)包括三類，最大的是儲(chǔ)蓄銀行，有市級(jí)的、縣級(jí)的和州級(jí)的。接下來(lái)是私有的商業(yè)銀行和由其成員所有的合作銀行。由于居民儲(chǔ)蓄銀行和合作銀行受地域限制，不同銀行集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)就要比各銀行集團(tuán)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)要激烈。

在1994年德國(guó)開始采用歐盟法律、實(shí)行強(qiáng)制存款保險(xiǎn)之前，存在著三種存款保險(xiǎn)計(jì)劃，即合作銀行、儲(chǔ)蓄銀行和商業(yè)銀行各有存款保險(xiǎn)計(jì)劃。其特點(diǎn)是行業(yè)性的、自愿的、沒有政府監(jiān)管和沒有政府資金支持的，具有明顯的俱樂部特點(diǎn)。充當(dāng)最后貸款人角色的不是其中央銀行——德意志聯(lián)邦銀行(Deutsche Bundesbank)，而是三大銀行部門中的大銀行與德意志聯(lián)邦銀行共同出資成立的流動(dòng)性財(cái)團(tuán)銀行(Liquidity Consortium Bank)。

自從1974赫斯塔特(Herstatt)危機(jī)后，三大銀行集團(tuán)分別引入行業(yè)性的存款保險(xiǎn)計(jì)劃，以避免政治壓力和政府干預(yù)。儲(chǔ)蓄和合作銀行既有區(qū)域性的存款保險(xiǎn)計(jì)劃，也有全國(guó)性的補(bǔ)償機(jī)制。這些安排并不直接保證存款的賠付，而是銀行機(jī)構(gòu)自身的安全，從而為存款者提供無(wú)限額的保護(hù)。在存款保險(xiǎn)計(jì)劃的最頂端，儲(chǔ)蓄銀行的存款人被公共所有者提供顯性擔(dān)保。

而商業(yè)銀行的存款保險(xiǎn)機(jī)制也是自愿保險(xiǎn)，有較高的覆蓋率，非銀行類存款占到負(fù)債的30％。銀行同業(yè)存款賬戶，債券賬戶和內(nèi)部賬戶不在保險(xiǎn)之列。另一方面，資金來(lái)源和管理完全是私人性質(zhì)的。每家銀行每年平均支付0．03％，并實(shí)行差別費(fèi)率，風(fēng)險(xiǎn)程度高的銀行要支付更多的費(fèi)用。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由德國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)的審計(jì)委員會(huì)評(píng)估，但對(duì)其結(jié)果不得公開。存款保險(xiǎn)計(jì)劃沒有任何政府資金，法律禁止德國(guó)中央銀行充當(dāng)最后貸款人。存款保險(xiǎn)計(jì)劃由德國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)組織管理，對(duì)其成員有著強(qiáng)大的監(jiān)管權(quán)力，協(xié)助聯(lián)邦銀行監(jiān)管辦公室(FederalBanking Supervisory Office)工作，當(dāng)然對(duì)監(jiān)管辦公室向新銀行發(fā)放牌照時(shí)沒有約束。如果有情況表明銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)增加時(shí)，或者違反銀行法或其他有關(guān)法律法規(guī)時(shí)，德國(guó)銀行審計(jì)委員會(huì)(The AuditingAssociation Of German Banks)可以向其成員采取相應(yīng)的正確行動(dòng)。相應(yīng)的懲罰可能限制存款規(guī)模和貸款種類。如果成員資料不全或資料錯(cuò)誤，連續(xù)兩年以上被評(píng)為風(fēng)險(xiǎn)最高的銀行，就有可能被排除在保險(xiǎn)計(jì)劃之外。

德國(guó)存款保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)主要在于銀行業(yè)內(nèi)監(jiān)督取代了存款人監(jiān)督，具體說(shuō)來(lái)：一是完全是行業(yè)特點(diǎn)的，二是同業(yè)存款不予保險(xiǎn)，三是大部分非同業(yè)存款都有保險(xiǎn)。銀行間存款沒有保險(xiǎn)，會(huì)強(qiáng)化銀行間的相互監(jiān)督。由于存款保險(xiǎn)計(jì)劃的私人性和沒有公共資金投入的特點(diǎn)，成員銀行不可能將破產(chǎn)成本外部化，而對(duì)非同業(yè)存款完全的賠付增加了彼此監(jiān)督的壓力。聯(lián)邦銀行監(jiān)管辦公室和商業(yè)銀行業(yè)對(duì)倒閉銀行聯(lián)合救助。合作銀行與儲(chǔ)蓄銀行在其各自領(lǐng)域得到制度以持。商業(yè)銀行的救助是由FBSO與問題銀行的銀行債權(quán)人非正式合作來(lái)完成。

當(dāng)然，德國(guó)金融安全網(wǎng)的私人特征根源于德國(guó)銀行體系的結(jié)構(gòu)。存款保險(xiǎn)制度和銀行救助與德國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)是高度統(tǒng)一的，前者是正式的，而后者則是非正式的。商業(yè)銀行部門似乎更像一個(gè)俱樂部，共同監(jiān)督。這種俱樂部特征由于禁止成員退出，可以最大程度地減少了自愿存款保險(xiǎn)容易產(chǎn)生的逆向選擇問題。每一類銀行集團(tuán)有其獨(dú)立的存款保險(xiǎn)計(jì)劃強(qiáng)化了存款保險(xiǎn)計(jì)劃的俱樂部特征。這種存款保險(xiǎn)制度的私人特征強(qiáng)化并降低了安全網(wǎng)的代理成本。由于30年來(lái)，德國(guó)沒有出現(xiàn)過系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和大的銀行倒閉事件，這可以說(shuō)是這種安全網(wǎng)成功的標(biāo)志。

純粹“買單人”的巴西存款保險(xiǎn)基金

巴西金融體系由兩大國(guó)有銀行主導(dǎo)，這兩大國(guó)有銀行與三家最大的私人銀行占到銀行總資產(chǎn)的50％。巴西中央銀行承擔(dān)著金融安全網(wǎng)的四項(xiàng)工作，銀行救助，存款保險(xiǎn)，監(jiān)管和最后貸款人。由于1988年巴西憲法禁止使用公共資金來(lái)保護(hù)存款人利益，從而促進(jìn)了存款保險(xiǎn)制度的建立。

巴西存款保險(xiǎn)制度建立于1995年，作為一項(xiàng)強(qiáng)制保險(xiǎn)計(jì)劃，其賠償標(biāo)準(zhǔn)較低，即6000美元，相當(dāng)于人均GDP的兩倍，沒有共保機(jī)制，但銀行間存款、非居民存款和內(nèi)部人存款不賠。資金來(lái)源于保險(xiǎn)費(fèi)，沒有公共資金。由于附有需要時(shí)增加保險(xiǎn)費(fèi)的條款，所以保費(fèi)并不根據(jù)銀行風(fēng)險(xiǎn)程度來(lái)調(diào)整。規(guī)定要求存款保險(xiǎn)基金的流動(dòng)資產(chǎn)要達(dá)到參保存款的5％，也就是要在事前收取存款保險(xiǎn)資金，而不是發(fā)生危機(jī)時(shí)才去收取。

與德國(guó)不同，存款保險(xiǎn)基金Fundo Garantidor deCreditos只是一個(gè)付款人的角色，沒有監(jiān)管職能，也不參與銀行重組，主要是用來(lái)對(duì)倒閉銀行的保險(xiǎn)存款給予了快速的支持。FGC受銀行業(yè)管理，也受公共政策的影響。至于問題銀行的重組是庭外解決的過程，由中央銀行任命的官員來(lái)主導(dǎo)。