農信社改革與農村金融體系構建

不能壟斷農村金融市場

農村金融體系應該是一個多主體參與的競爭性市場體系，農信社只是其中非常重要的組成部分。農信社改革應伴隨農村金融體系的規范與發展進行，而不能在打擊其它金融機構和形式的基礎上，規定其主渠道地位。

農村金融體系中除農信社外，還存在其它的形式，因為我國法律沒有賦予其合法的地位，故一般稱為“地下金融”。“地下金融”的產生和存在，一方面說明農信社尚不能滿足農村生產經營和發展的金融需求；另一方面也說明中國農村的發展對金融有著十分迫切的需求。

目前，“地下金融”在國家相關政策的嚴厲打擊之下，面臨巨大的金融風險和經營風險尚能生存并具有一定的活力和競爭力。而農信社作為農村惟一的合法金融機構，卻在各種優惠政策扶植下步履維艱。兩相對比，說明這決不是個政策扶植到位與否的問題。

目前農信社的問題，是壟斷體系下必然會出現的問題。不改變農村金融體系壟斷者這個前提，今天的問題還會在明天出現，或以另外一種形式出現。要解決這個難題，必然涉及到對私人資本或民營資本進入金融體系的政策解讀和執行。在目前情況下，給“地下金融”合法身份，納入政策監管范圍，不但可以規范經營，預防潛在的金融風險，而且還能形成農村金融充分競爭的外部環境，促使農信社與其一道在競爭中發展、壯大，這比一次次國家買單的改革更有價值。

只要機制合理，政策對頭，農信社以外的農村金融形式是具有旺盛生命力的。農村金融體系的改革，不能只局限于農信社的改革，而應該進行廣泛的農村金融改革，把其它金融形式由“地下”挖掘出來，成為農村金融體系的一部分，以建立有市場競爭的農村金融新秩序。只有這樣，讓農信真正成長為農村金融的主渠道才有可能。

農業是我國國民經濟的重要組成部分，中國要建立和諧社會，必然要在逐步推進農村城市化的同時，促進農業產業化，解決城鄉和區域的不平衡問題。而農業產業化，必須依賴于一個充滿活力的農村金融體系。農信社改革的出發點，絕不僅限于農村信用社自身搞活，而是應該落腳于建立和發展有活力的農村金融體系。

支持“三農”才是真正出路

在改革中正確處理農信社作為企業的商業化傾向與服務“三農”的關系問題至關重要。農信社要發展，就要贏利。明晰產權和完善法人治理，其衡量標準也是贏利。農信社贏利與服務“三農”并不矛盾，只是服務方式和產品設計要結合農業的特點。如果忽視服務“三農”，把農信社當成抽水機，從農村吸收存款，轉貸給城市企業，那么因信息不對稱造成的風險更大。更重要的是，這樣做不僅失去了國家建立農村金融體系的初衷，也會使農信社失去賴以生存的農村市場和今后發展壯大的空間，給“地下金融”提供機會。農信社作為合作金融組織，與廣大社員建立深厚的合作關系，成為農村金融的主渠道應該是水到渠成的事。

農信社的根在農村，在自己最熟悉的領域發展與創新，風險才能最小。因此，農信社改革的目標，應該是服務農業產業化、服務“三農”，成為真正意義上的農民合作金融組織。

所以，用機制確立農信社的商業目標和服務“三農”目標的統一，有利于真正解決農信社以及農村金融的深層次問題。

明晰產權是核心

農信社改革的重點和難點，在于產權制度和法人治理結構的改革。法人治理結構表面上是經營體制問題，而其背后則是產權和損益責任問題。而各類權力，比如監管權、所有權、經營權、收益權等，都不可能是孤立的，寄希望于人為分配哪些權利歸哪個部門管理，最后必然導致責任不清、互相推托，出現管理缺位或越位，終致經營失敗。因此，在目前的政策框架下，如何讓治理機制的作用代替行政的作用是重點課題。

農信社的經營者到底是官員還是金融家，這不僅是個身份問題，而且關系到其對誰最終負責的問題。農信社經營業績的好壞、產品創新和服務創新的動力，決定著農信社的走向。只有建立起與金融家收益緊密聯系、有明確負責對象的機制，才能最大限度地調動經營者的積極性。

目前農信社因采用層級的方式，一級對一級負責，下一級經營者的產生靠上一級或政府部門的任命，如其最佳選擇當然是對上一級或政府部門負責。而上機構或政府部門對具體業務的結果和過程不可能有過細的規定，對經營創新、產品創新也不可能有明確的標準。這樣，下一級機構的經營者僅僅是憑自覺去完成任務，效果可想而知。

這次農信社改革的設計模式都是一種：省級管理機構——省聯社負責經營管理、銀監部門負責監管、理事會和社員對經營結果負責。這就出現了一個問題：農信社作為一個經營實體，對誰最終負責?特別是理事會和上級聯社對農信社的監督管理權限的劃分，更是一個復雜的問題。而且，農信社的經營創新、產品創新和服務創新由誰最后批準?風險怎么承擔?批準機構承擔什么責任?這些問題都是要明確的。否則，按照以上級聯社為主進行管理的體制建設，就有可能侵害所有者的合法權益。

如果建立起以投資者、社員為主體的理事會，每個理事不僅是農信社的所有者，也是經營活動的對象或參與者，同時又能對經營者的績效考核、任用具有表決權，那么經營者的行為就受到機制的有效約束，促使其創新和提升業績。

因此，農信社更深層次的改革，不應限于指標的完成，而應該從明晰產權人手。明晰產權有利于建立責權一致的經營管理體系。

改革指標化潛在風險大

國家一次花錢能否買到長效機制，是這次農信社改革的又一個焦點問題。

由于央行承諾用票據的形式解決農信社資本充足率不足的問題，也就是所謂的花錢買機制。怎樣能得到這些錢，央行制訂了明確的限制指標，但買什么樣的機制，有沒有買到機制，買到的機制怎樣發揮作用，卻都不是央行能洞察的。由于機制改革沒有可量化的指標，也就沒有了考核標準可考核，有激勵單指標化。從而被虛化。而只有增資有數量指標(央行票據)措施，使改革很容易被簡

央行票據兌現的多少，與農信社不良資產的數量掛鉤，也與增資擴股(用于沖消不良資產)掛鉤。地方為了更多的取得票據支持，就會用各種方法提高不良資產數量，也就必然要提高增資擴股的數量，造成有些地方為了完成增資指標，利用以儲代股的形式，拉存款、拉資金；有些地方采用行政命令和搞運動的形式搞增資，結果教師、公務員工資都有強行扣繳的現象，甚至把農民存款單當人股證；有些地方承諾高息攬款，造成資本成本的增加。

雖然改革從賬面上看轟轟烈烈，完成了指標，也因此取得了央行的支持，但這些錢是不能作為資本金使用的，有隨時退股的可能。如果這樣就算完成改革的話，那么一旦有突發事件，就會導致大量的退股，引發新的金融風險，甚至危及社會安定。

由于這次農信社增資擴股的范圍擴大，一旦出現問題，其影響將遠遠超過20世紀90年代中期信用社危機造成的影響。

增量改革是突破口

對存量打包、對增量改革的模式，已在中國經濟體制改革的諸多實踐中被證明是風險小、見效快、成本低，最容易克服體制障礙的辦法。因為對增量改革不觸及過去的產權，沒有阻力，沒有包袱。

農信社從誕生到現在，幾經變遷，絕大部分產權已不可能明晰。農信社要在存量上改革，建立新的法人治理結構，非常困難。目前采用的打包處理產權，也存在著打包后的產權和增資擴股中新增產權關系的厘清問題。如果因此而使投資者權益不能保障，很可能導致增資擴股資產的退出，使改革失敗。而對增量部分改革，有更大的操作空間。

(作者單位：中社經濟決策顧問中心)