對(duì)美國(guó)ＨＡＬＡＬ食品的考察與思考

為了做好國(guó)務(wù)院《清真食品管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的調(diào)研起草工作，使我國(guó)的清真食品管理與WTO規(guī)則、國(guó)際HALAL（穆斯林可食用，下同）食品管理和國(guó)際HALAL食品認(rèn)證體系相銜接，充分吸收和借鑒國(guó)外HALAL食品立法經(jīng)驗(yàn)，《條例》起草調(diào)研組由國(guó)家民委政法司副司長(zhǎng)田聯(lián)剛帶隊(duì)，于2004年12月23日至2005年1月4日對(duì)美國(guó)HALAL食品的立法、管理和認(rèn)證體系進(jìn)行了考察，走訪了新澤西州政府消費(fèi)事務(wù)所、美國(guó)穆斯林消費(fèi)者協(xié)會(huì)、美國(guó)伊斯蘭食品與營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)、美國(guó)伊斯蘭關(guān)系委員會(huì)加州分會(huì)等政府部門和穆斯林社會(huì)團(tuán)體、群眾組織，與HALAL食品管理立法起草人員、HALAL食品管理部門、HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)人和具體從事HALAL食品工作的人員進(jìn)行了廣泛深入的交流。

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，美國(guó)穆斯林約有600多萬(wàn)人，全美約有2000座清真寺，200多所伊斯蘭學(xué)校，穆斯林擁有和管理的企業(yè)20余萬(wàn)家，穆斯林刊物89種。目前，穆斯林社會(huì)團(tuán)體426家，其中較有影響的群眾團(tuán)體主要有：美國(guó)穆斯林同盟、穆斯林公共事務(wù)委員會(huì)、美國(guó)穆斯林委員會(huì)、美國(guó)伊斯蘭關(guān)系委員會(huì)、北美伊斯蘭社等。美國(guó)穆斯林有著多元化的種族、文化背景，他們來(lái)自不同的地區(qū)，其中最大的群體為非洲裔的穆斯林，占美國(guó)穆斯林總?cè)丝诘?2%；亞洲裔的穆斯林主要來(lái)自巴基斯坦等國(guó)家，約占24%；阿拉伯國(guó)家的穆斯林約占12%；此外，還有一些信仰伊斯蘭教的美國(guó)白人、越南人、柬埔寨人等穆斯林族群。

美國(guó)HALAL 食品立法和管理的現(xiàn)狀

截至2004年底，美國(guó)的華盛頓州、新澤西州、密歇根州、明尼蘇達(dá)州、伊利諾伊州和加利福尼亞州等六個(gè)州都制定和頒布了HALAL食品的專門法案。這些專門立法的特點(diǎn)是：

（一）將HALAL食品管理工作納入社會(huì)公共事務(wù)管理，規(guī)定了政府的執(zhí)法部門。這些法案雖然都認(rèn)為HALAL食品源于宗教教義，但法案都把HALAL食品管理納入社會(huì)公共事務(wù)管理的范疇，具體規(guī)定了政府具體負(fù)責(zé)HALAL食品管理的部門，如密歇根州規(guī)定：農(nóng)業(yè)部應(yīng)當(dāng)調(diào)查并監(jiān)督HALAL食品的銷售并執(zhí)行本法案；伊利諾伊州也是由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)法案的執(zhí)行；新澤西州則是由州政府消費(fèi)事務(wù)所負(fù)責(zé)法案的執(zhí)行和監(jiān)督。

（二）法案的重點(diǎn)傾向于反欺詐。由于法律體系的關(guān)系，美國(guó)HALAL食品法案都沒有對(duì)HALAL食品做出具體界定，也沒有對(duì)其主要禁忌和要求等做出明確的規(guī)定。法案的重點(diǎn)內(nèi)容主要是禁止欺詐，其管理模式大致是：所有商家均可以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)HALAL食品，但禁止故意或者無(wú)意將非HALAL食品標(biāo)注為HALAL食品;禁止擁有、處理和出售有HALAL食品標(biāo)注的標(biāo)簽、標(biāo)記或包裝物；禁止有“只出售HALAL食品”標(biāo)簽的商家出售非HALAL食品，否則推斷該商家有意將非HALAL食品做為HALAL食品出售；出售HALAL食品的商家，如果HALAL食品的銷售量占總銷售量的50%以上，則必須按要求保存并隨時(shí)出具在準(zhǔn)備這些食物過(guò)程中所使用的成分和工序的書面材料。新澤西州政府消費(fèi)者事務(wù)所負(fù)責(zé)全州HALAL食品的管理，州內(nèi)專門或者主要出售HALAL食品的商家都要經(jīng)該事務(wù)所許可和登記，事務(wù)所根據(jù)商家的不同性質(zhì)（如屠宰類、專營(yíng)或者兼營(yíng)等），要求商家如實(shí)填寫表格，用以證明該商家經(jīng)營(yíng)的HALAL食品的進(jìn)貨渠道、是否含酒精、肉類是否由穆斯林屠宰以及商店中是否同時(shí)經(jīng)營(yíng)非HALAL食品等等。這些表格須張貼在商店的醒目位置，供消費(fèi)者參考。消費(fèi)者事務(wù)所定期或不定期地對(duì)這些商家進(jìn)行檢查，對(duì)違反規(guī)定的商家提出整改意見，限期改正，直至提出訴訟。

（三）法案都規(guī)定了具體的法律責(zé)任。華盛頓州規(guī)定違反HALAL食品法案的商家犯有嚴(yán)重輕罪；密歇根州法案將違反HALAL食品管理的行為分成兩類，較輕的視為犯有行為不端罪，較重的犯有輕罪；加利福尼亞州把HALAL食品法案的有關(guān)內(nèi)容納入刑事法典，規(guī)定對(duì)違法行為可處以100至600美金的罰款和在縣監(jiān)獄監(jiān)禁30至90天；新澤西州將部分違反HALAL食品管理的行為視為妨害治安罪。

美國(guó)HALAL食品的認(rèn)證機(jī)制

美國(guó)HALAL食品立法較為原則和概括，政府對(duì)HALAL食品的管理主要是引導(dǎo)和宣傳，防止商家的欺詐行為。據(jù)美國(guó)穆斯林社會(huì)團(tuán)體介紹，實(shí)際上只有新澤西州政府具體開展了對(duì)HALAL食品的管理和監(jiān)督工作，其它已立法的州雖然規(guī)定了執(zhí)法部門，但未系統(tǒng)開展HALAL食品管理工作。目前，全美HALAL食品的日常管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品認(rèn)證均由美國(guó)伊斯蘭食品與營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)、美國(guó)穆斯林消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和穆斯林群眾組織承擔(dān)。其中，最有影響、被眾多穆斯林國(guó)家認(rèn)同的認(rèn)證機(jī)構(gòu)是美國(guó)伊斯蘭食品與營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)成立于1982年，目前，對(duì)全世界1500個(gè)（種）HALAL食品進(jìn)行了認(rèn)證（中國(guó)產(chǎn)品約30個(gè)），在歐洲、非洲、印度、馬來(lái)西亞和中國(guó)都設(shè)有辦事處，成為國(guó)際性的認(rèn)證組織。這些機(jī)構(gòu)開展的主要工作有：

（一）建立系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼J(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。盡管不同的認(rèn)證組織的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求不盡相同，如美國(guó)穆斯林消費(fèi)者協(xié)會(huì)要求其認(rèn)證的HALAL食品中，完全不能含有酒精成份，而美國(guó)伊斯蘭食品與營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)則對(duì)原材料、成品等最高含有的酒精成份作了明確的規(guī)定，但這些認(rèn)證組織都建立了系統(tǒng)、規(guī)范的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，如美國(guó)伊斯蘭食品與營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)將食品分為HALAL即穆斯林可食用、穆斯林禁止食用等六類；首先要求在HALAL食品中盡量不使用酒精成份，但對(duì)于制作工藝和流程中不得不使用酒精的食物，則明確要求其原料和半成品中酒精含量不得超過(guò)0.5%，成品中酒精含量不得超過(guò)0.1%。此外，還對(duì)HALAL食品中的一些可能是穆斯林禁忌的食品添加劑如明膠、骨粉、膨脹劑、動(dòng)物油、三油甘脂、動(dòng)物酶等進(jìn)行化學(xué)分析，如這些產(chǎn)品中含有豬肉、豬油等成份則一律禁止使用。

（二）依申請(qǐng)進(jìn)行認(rèn)證即非強(qiáng)制認(rèn)證。認(rèn)證機(jī)構(gòu)根據(jù)HALAL食品企業(yè)提出的申請(qǐng)要求，安排專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行初審和復(fù)審，對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行成份核查，符合HALAL食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后，頒發(fā)認(rèn)證證書。除每年定期復(fù)審?fù)猓€不定期的進(jìn)行抽查，確保HALAL食品的質(zhì)量。由于這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)與新加坡、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等東南亞穆斯林國(guó)家和歐洲、非洲的HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)有著密切的合作關(guān)系，所以相當(dāng)一部分穆斯林國(guó)家也都認(rèn)同他們的HALAL食品認(rèn)證，美國(guó)的HALAL食品出口企業(yè)都必須通過(guò)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證。

（三）進(jìn)行HALAL食品宣傳教育活動(dòng)。認(rèn)證機(jī)構(gòu)通過(guò)設(shè)立網(wǎng)站、出版刊物和書籍、編印宣傳材料以及組織HALAL食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)參加各種會(huì)展、交易會(huì)等形式，廣泛宣傳HALAL食品的有關(guān)知識(shí)、法律法規(guī)、網(wǎng)點(diǎn)分布等情況。同時(shí)，通過(guò)這些宣傳平臺(tái)，也宣傳了認(rèn)證機(jī)構(gòu)自身，加強(qiáng)了認(rèn)證機(jī)構(gòu)與穆斯林群眾的交流和互動(dòng)，提高了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的知名度和公信力。

（四）認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)范美國(guó)HALAL食品管理，促進(jìn)HALAL食品企業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。美國(guó)伊斯蘭食品與營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)等HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，通過(guò)利用各種形式進(jìn)行HALAL食品的宣傳和研究，逐漸成為議會(huì)、政府在穆斯林問題特別是HALAL食品問題方面的咨詢機(jī)構(gòu)；通過(guò)堅(jiān)持向議會(huì)議員游說(shuō)，加快和促成了美國(guó)許多州的HALAL食品立法；通過(guò)建立系統(tǒng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)漠a(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系，認(rèn)真細(xì)致的開展HALAL食品的認(rèn)證工作，也贏得了許多穆斯林國(guó)家、其他HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)和本國(guó)穆斯林公民的廣泛認(rèn)同。經(jīng)過(guò)20多年的努力，這些HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范美國(guó)HALAL食品管理，促進(jìn)美國(guó)以及國(guó)際HALAL食品企業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)美國(guó)各州的HALAL食品法案的實(shí)施都起到了重要的作用。

赴美考察和對(duì)起草《條例》的幾點(diǎn)思考

在美國(guó)考察期間，我們深切地感受到，“9·11”以后美國(guó)主流社會(huì)確實(shí)對(duì)穆斯林產(chǎn)生許多敵意和仇視，但通過(guò)眾多穆斯林社團(tuán)的積極工作，努力倡導(dǎo)“既是穆斯林，也是美國(guó)人”的觀念，不斷加強(qiáng)與各界的交流和溝通，使社會(huì)上對(duì)美國(guó)穆斯林有了更深入的認(rèn)識(shí)和理解；另一方面，由于穆斯林社團(tuán)的廣泛宣傳和游說(shuō)，執(zhí)政黨出于擴(kuò)大選民基礎(chǔ)等考慮，通過(guò)制定法律法規(guī)，加強(qiáng)政府對(duì)HALAL食品的監(jiān)督和管理，保障了穆斯林公民的生活需求。

美國(guó)穆斯林的構(gòu)成，有著多元化的種族、文化背景，并來(lái)自不同的地區(qū)，雖然有著共同的宗教信仰和禁忌，但飲食差異較大，對(duì)HALAL食品的要求也不盡相同。由于美國(guó)的穆斯林總體上不多，居住分散，聚居地少，專營(yíng)HALAL食品的商家很少，HALAL餐館就更少，因此，美國(guó)相當(dāng)一部分穆斯林對(duì)HALAL食品的要求相對(duì)比較寬泛，他們大都可以在各種商店和各種餐廳根據(jù)自己對(duì)HALAL食品的認(rèn)識(shí)，選擇自己食用的食品。HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)雖然倡導(dǎo)，但也沒有明確要求生產(chǎn)、運(yùn)輸、裝載HALAL食品的用具專用，只是要求“完全清潔干凈”和不允許非包裝的HALAL食品與非HALAL食品混裝等。

通過(guò)對(duì)美國(guó)HALAL食品立法、管理、認(rèn)證體系等進(jìn)行考察，結(jié)合我國(guó)制定《條例》的具體工作，我們認(rèn)為：

（一）抓緊制定《條例》是十分重要和必要的。一方面國(guó)內(nèi)已有19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、省會(huì)城市和較大的市制定了清真食品管理的法規(guī)。制定全國(guó)統(tǒng)一的清真食品管理法規(guī)，逐步建立規(guī)范的中國(guó)清真食品質(zhì)量和認(rèn)證體系，已成為廣大穆斯林群眾、清真食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的迫切要求；另一方面如果我們不盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的清真食品管理法規(guī)和質(zhì)量認(rèn)證的體系，國(guó)內(nèi)的清真食品出口企業(yè)只有申請(qǐng)國(guó)外認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行HALAL食品認(rèn)證，這樣必然使我國(guó)的清真食品管理工作陷入被動(dòng)，而且國(guó)外的HALAL食品標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)回等少數(shù)民族的清真飲食習(xí)慣和風(fēng)俗禁忌也有一些不盡相同的地方。

（二）建議進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)清真食品管理工作與國(guó)外HALAL食品管理和認(rèn)證的交流與合作。這首先是WTO規(guī)則的要求，其次，只有加強(qiáng)與國(guó)外，特別是歐美和東南亞穆斯林國(guó)家以及國(guó)際HALAL食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)的交流與合作，才能使世界了解中國(guó)清真食品，使中國(guó)清真食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系與國(guó)際HALAL食品標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系接軌，從而促進(jìn)我國(guó)清真食品企業(yè)的出口貿(mào)易，培育壯大我國(guó)的清真食品行業(yè)。

（三）建議抓緊研究制定清真食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和建立清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)清真食品管理的現(xiàn)狀和要求，建議在起草《條例》的同時(shí)，研究制定統(tǒng)一的中國(guó)清真食品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，建立清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，使我國(guó)清真食品管理工作不斷走向科學(xué)化、規(guī)范化、市場(chǎng)化和國(guó)際化。