國庫集中支付制度改革

趙　娜　常　瑛

財政改革有一個大思路，就是建立公共財政框架，這也是借鑒國際市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情的一個創(chuàng)新。當(dāng)前的財政改革有幾個重點：一是深化部門預(yù)算改革；二是實行國庫集中收付制度改革；三是推行政府采購制度；還有就是實行部門收支兩條線管理及稅費改革。改革要結(jié)合實際，按照目前的現(xiàn)狀，國庫集中收付制度改革要充分考慮的現(xiàn)實就是，我國許多省市已試行了會計集中核算制度，如何實現(xiàn)會計集中核算制度向國庫集中收付制度的平穩(wěn)過渡，應(yīng)該是我們充分考慮的一個問題。

一、國庫集中支付制度的含義及作用

國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者帳戶全程的監(jiān)控制度。其基本含義是：財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行帳戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該帳戶下設(shè)立分類帳戶進(jìn)行集中管理；預(yù)算資金不在撥付給各單位保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù)，但支付款項要由財政部門來進(jìn)行；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

實行集中支付，雖然不改變各部門、各單位的支出權(quán)限，但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制。財政部門掌握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不通過任何中間環(huán)節(jié)，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。如果這項改革實實在在的推進(jìn)，不僅具有加強財務(wù)管理，提高資金使用效率的意義，更具有倡廉、堵亂的作用，意義非同一般。

二、會計集中核算向國庫集中支付過渡的指導(dǎo)思想

按照社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，以建立和完善以國庫單一帳戶為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫管理制度為基礎(chǔ)目標(biāo)，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，結(jié)合各地具體情況，積極穩(wěn)妥地使會計集中核算向國庫集中支付過渡，逐步實現(xiàn)規(guī)范的現(xiàn)代國庫管理制度和現(xiàn)代會計管理制度，更好的發(fā)揮財政宏觀調(diào)控職能作用，促進(jìn)財政資金使用效益的全面提高，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)。

三、會計集中核算向國庫集中支付過渡的基本原則

１、整體性原則。會計集中核算向國庫集中支付的過渡，要與部門預(yù)算改革、國庫集中收付改革、收支兩條線改革、工資統(tǒng)發(fā)改革、政府采購改革等有機結(jié)合，特別是要與規(guī)范的國庫集中支付制度改革科學(xué)對接和有機融合，從整體上推進(jìn)財政管理制度創(chuàng)新，完善政府資金運行機制。

２、系統(tǒng)性原則。會計集中核算不僅要順利地向國庫集中支付過渡，而且要有利于政府部門會計管理體制改革深化，有利于會計管理制度與國際會計慣例接軌，有利于會計法律法規(guī)的全面實施，有利于會計核算、會計監(jiān)督、會計管理職能作用的發(fā)揮。

３、效益性原則。會計集中核算向國庫集中支付的過渡，必須堅持嚴(yán)格控制、高效管理、低機會成本的原則。嚴(yán)格控制，就是財政性收支都必須按照規(guī)范的程序在國庫單一帳戶體系內(nèi)運作，預(yù)算單位應(yīng)支未支的現(xiàn)金流量保留在國庫內(nèi)，為實現(xiàn)國庫現(xiàn)金資本運作和全面提高財政資金效益奠定基礎(chǔ)；高效管理，就是在注重宏觀經(jīng)濟效益和社會效益最大化的同時，要求財政資金能以最快的速度發(fā)揮最好的效益，并要求財政部門和預(yù)算單位對財政資金進(jìn)行最有效的管理；低機會成本，就是要求千方百計降低轉(zhuǎn)化成本，充分利用現(xiàn)有的人員、設(shè)備、資源和制度基礎(chǔ)及工作經(jīng)驗，提高轉(zhuǎn)化效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，減低機會成本。

四、會計集中核算向國庫集中支付過渡的形式

關(guān)于會計集中核算向國庫集中支付過渡的形式，各地根據(jù)實際情況，可采用不同的形式。我省將采取會計集中核算與國庫支付功能相融合的融合型模式，即進(jìn)一步完善會計核算中心職能定位，賦予會計核算中心國庫支付執(zhí)行職責(zé)，增加其財政直接支付功能，強化財政、財務(wù)、會計監(jiān)督功能。在機構(gòu)設(shè)置方面，設(shè)立財政國庫集中支付中心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理。

五、采用融合型模式的理由

１、會計集中核算成為國庫集中支付的基礎(chǔ)和良好條件。國庫集中支付與會計集中核算兩項改革實質(zhì)是相同的：（１）二者主體都是財政部門；（２）二者出發(fā)點和目標(biāo)都是強化預(yù)算資金的執(zhí)行管理，提高財政資金使用效率和效益；（３）二者都可解決預(yù)算單位多重、分散開設(shè)賬戶的問題，建立單一賬戶體系；（４）二者都在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)揮作用；（５）二者都體現(xiàn)不改變單位資金使用權(quán)、審批權(quán)和財務(wù)自主權(quán)原則。國庫集中支付與會計集中核算不同之處在于：會計集中核算是由地方政府和財政部門探索出來的，是從微觀方面考慮的，側(cè)重點是從強調(diào)單位的會計核算角度來加強財政管理和監(jiān)督的，具有局部性，是自下而上的。而國庫集中支付制度是財政部為了建立我國公共財政的需要提出來的，是從宏觀方面考慮的，側(cè)重點是強調(diào)從財政管理和監(jiān)督的角度來加強財政資金管理和監(jiān)督的，具有全局性，是自上而下的。它比會計集中核算更具有依法性、統(tǒng)一性、規(guī)范性的優(yōu)點。同時，會計集中核算在賬戶清理、財務(wù)核算、會計管理等方面做了大量工作，將各單位分散管理的資金集中了起來，在場地、硬件設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、人力資源等方面有了現(xiàn)成的工作平臺和工作基礎(chǔ)，這些為會計核算中心轉(zhuǎn)為國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)減少了阻力，創(chuàng)造了條件。

２、會計集中核算符合財政國庫管理制度改革方向。通過實行會計集中核算，能夠全方位、全過程掌握和監(jiān)督各單位每筆資金的流向、流速、流量，從根本上杜絕在預(yù)算中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象，從而逐步建立起“統(tǒng)一收付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理”和“單一帳戶”的國庫集中支付制度形式。

３、會計集中核算是國庫集中支付制度的有效補充。國庫集中支付制度解決了預(yù)算資金支付環(huán)節(jié)的控制問題，可以從源頭上控制資金的使用方向。但是如何保證對使用財政性資金數(shù)額較大的單位和項目，真實、準(zhǔn)確地了解其資金需求，參與預(yù)算編制的全過程，以及對財政資金到位后的日常管理和監(jiān)控問題，僅依靠國庫集中支付制度是不能完全解決的。通過會計集中核算，一是可以使財政監(jiān)管深入到預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié)，具體參與和了解預(yù)算編制及用款情況，從根本提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是會計集中核算可以加強對預(yù)算單位日常的財務(wù)管理，提高財政資金的使用效率。國庫集中支付制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到財政管理體制，同時還需要建立一套先進(jìn)的財政支付信息系統(tǒng)和銀行支付制度，會計集中核算先進(jìn)的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以及與銀行在同一大廳辦公的優(yōu)勢為國庫集中支付制度的建立奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：陜西省會計集中核算中心）