國家促進再就業政策實施中存在的問題及調整建議

秦　晗

黨中央、國務院為解決我國下崗失業人員再就業問題，近年來陸續制定并下發了一系列文件，通過公益性崗位、社會保險、擔保貸款、稅收、規費等優惠扶持政策(統稱為再就業扶持政策)促進下崗失業人員實現再就業。總的看，政策的執行效果是明顯的，但在執行中也還存在一些問題，需要對政策進行適當的調整。本文在認真分析當前和今后一段時期就業形勢的基礎上，研究提出進一步完善就業再就業政策的意見和建議，探索建立具有普惠性和長效性、與社會主義市場經濟體制相適應的就業政策體系。

一、再就業扶持政策實施中存在的主要問題

再就業扶持政策主要包括：社會保險補貼，就業服務補貼，公益性崗位補貼，小額擔保貸款及微利項目貼息，行政事業收費減免，稅收減免等。兩年多來，這些政策對促進再就業起了很大作用，但實施中也遇到了一些困難和問題，歸納起來主要有七個方面：

1．困難地區落實再就業資金壓力大，造成再就業扶持政策不能完全執行到位

江蘇省的經濟發展南北差異很大，蘇北地區財力十分困難，地方財政基本為吃飯財政，滿足公教人員工資發放仍存在很大困難，落實各項再就業政策所需的資金不能完全到位。為幫助這部分困難地區貫徹落實再就業扶持政策，切實做好再就業工作，近年來省級財政加大了資金補助力度，重點用于蘇北地區和黃茅革命老區的補助，規定對蘇北地區和革命老區符合條件的社保補貼和再就業培訓補貼，按省、市(縣)1：1的比例，省財政承擔50％的補助。即便如此，這些地方自身承擔的50％也難以到位，據調查，2003年全省有6個縣(市)未發生一筆社保補貼，到2004仍有1個縣未發生社保補貼，影響了再就業扶持政策的貫徹落實。

2．社保補貼政策未能完全落實到位

2004年江蘇全省被商貿、服務型企業吸納和在社區公益性崗位就業的下崗失業人員有10．99萬人，而其中享受社保補貼政策(含公益性崗位社保補貼)的為6．54萬人，占59．5％。造成社保補貼政策落實不到位的原因：一是“先繳后補”的政策規定手續繁瑣，企業需要先墊付資金，從繳納保險費到領取補貼需要3個月或更長的時間，一定程度上制約了企業的積極性；二是企業用工行為不規范，不與下崗失業人員簽訂正式的勞動合同，下崗失業人員的合法權益得不到保障，無法享受社保補貼政策；三是社會保險尚未做到全覆蓋，企業特別是個體私營企業將參加社會保險看成是企業的負擔，整個企業都不參保繳費，使得該享受社保補貼的下崗失業人員也兌現不了。

3．再就業培訓補貼的標準難以確定

關于培訓補貼物價部門只核定培訓的每課時收費標準，大量的實習費、材料費及培訓課程時間的長短等沒有核定依據，培訓補貼標準沒有上限，財政部門在審核撥付培訓費時難以掌握。根據對各地的調查顯示，有的地方培訓標準高達3000元／人(汽車駕駛培訓)，即便是較常見的電焊工培訓也超過1000元／人，其主要原因就是電焊材料價格高而又沒有相應標準。又如電腦培訓一個月收費300元，如延長培訓時間到3個月，培訓補貼標準將達到900元／人。由于沒有相應的政策依據，核減培訓經費會引起下崗失業人員的不滿，財政部門只能按實撥付培訓經費，高額的培訓費用給再就業資金帶來壓力，造成近幾年江蘇省的再就業培訓費用和人均培訓標準每年都有較大幅度的增長。

4．小額擔保貸款發放進展緩慢

截止2004年底，江蘇全省自主創業、自謀職業的下崗失業人員已達17．54萬人，其中僅3417人享受了小額擔保貸款，貸款金額6366萬元。全省各級財政投入的近2億元的擔保基金規模，按照1：5的放貸比例，人均2萬元的額度放貸，可發放擔保貸款10億元，為5萬下崗失業人員提供擔保，而目前實際發放貸款的比例僅為6．4％，享受人數的比例為7％。小額擔保貸款進展緩慢的主要原因：一是管理體制不順，從上到下，職能交叉現象嚴重，不利于工作的正常運轉；二是經辦銀行積極性不高，怕承擔風險；三是貸款額度偏小，對個人吸引力不大；四是受門檻高、手續繁瑣、反擔保等條件的制約。

5．稅收減免政策有待于進一步完善

由于國家對稅收減免額度沒有上限規定，導致一些人受利益驅動，想方設法鉆政策空子，把原有企業通過更名、改制、合并、擴建等方式改頭換面，成為享受再就業稅收減免政策的企業。據調查，曾經有一些營業收入在幾百萬甚至上千萬的企業也作為個體工商戶享受下崗失業人員的稅收減免政策，造成了國家稅收大量流失，違背了政策制定的初衷。

6．《再就業優惠證》的申領審核把關不嚴

《再就業優惠證》是享受再就業扶持政策的重要依據，由勞動保障部門負責發放。部分地區為了追求優惠證的發放數量，完成發放任務，造成優惠證發放失控，不屬于領證范圍的也通過種種渠道獲得了優惠證。在對地方的檢查中，發現有的地方上至60多歲的退休老人、下至不足20歲的技校畢業生，都領到了優惠證。由于缺乏相應的管理監督制約機制，企業和個人為了謀取私利，騙取、購買、轉租、冒名頂替使用優惠證的現象時有發生，以下崗失業人員的名義明目張膽的逃避各種稅費，不該享受國家的各種優惠政策也享受到了，給社會經濟秩序帶來了危害，使國家稅費收入大量流失。

7．再就業扶持政策的宣傳還不夠深入

再就業扶持政策涉及到方方面面，內容很多，雖然江蘇各地通過新聞報道、現場咨詢、張貼資料等方式做了大量的宣傳工作，但仍然不夠深入到位，一些企業、下崗失業人員對具體的政策內容不了解或了解不全面。有的下崗失業人員不知道怎樣申請辦理再就業優惠證，不知道憑再就業優惠證可以進行免費培訓，不知道自己從事個體經營可以享受社保補貼和稅費減免。宣傳的不到位影響了再就業扶持政策的落實，也影響了再就業工作的開展。

二、對各項再就業政策進行調整完善的政策建議

“十一五”期間，江蘇就業再就業形勢仍十分嚴峻，勞動者充分就業的需求與勞動力總量過大、素質不相適應之間的矛盾仍將存在。主要表現在：勞動力供給總量持續增長，勞動力供求總量矛盾和就業結構性矛盾同時并存。城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現。新成長勞動力就業和失業人員再就業矛盾相互交織。市場導向就業機制尚不完善。因此，要實現充分就業的目標，就必須進行調整。根據國家文件規定，各項再就業扶持政策執行期限暫定到2005年底。在政策到期后是否延續，哪些方面需要進一步完善，如何結合今后一段時期的就業再就業形勢建立促進就業的長效機制，是當前迫切要解決的問題。

1．關于政策到期后的延續或取消

中央是從2002年下半年開始下發關于再就業扶持政策的系列文件，而文件從中央到地方層層貫

徹落實需要一定的時間，因此各項再就業扶持政策是從2003年開始在地方實施，經過一年的起步階段，2004年基本做到全面推開，各項再就業扶持政策的效應開始逐步顯現。再就業扶持政策的落實，極大地促進了下崗失業人員再就業，對下崗失業人員轉變就業觀念，樹立再就業信心以及促進就業的穩定性都起到了積極的作用。然而受多種原因的影響，一些扶持政策未能完全落實到位，仍有許多下崗失業人員未能及時享受到再就業扶持政策，特別是小額擔保貸款和社保補貼、崗位補貼等方面還存在許多問題，如果停止了這些政策，對未享受到的下崗失業人員而言不公平，容易引發社會矛盾，影響再就業工作的進一步有效開展。目前一些地方國有企業改革正在全面推進，近兩年還會有一些下崗失業人員走向社會，如果取消再就業扶持政策，將會影響到企業改革的全面推進，影響社會穩定。再就業工作是一項長期的工作，任務艱巨，應當長抓不懈，政府應該從長計議，保持政策的延續性，將現行的再就業扶持政策適當延期。

2．關于享受人員范圍的擴大或縮小

社會保障應該是無差別的保障，公民無論性別、年齡、職業、身份，都可享受國家的保障政策，不能因為個人的差異被排除在外，從理論上講，再就業扶持政策應該覆蓋到國家全體公民。受條件的限制，目前我國的再就業扶持政策還不能做到全覆蓋，但是應該在盡可能的條件下做到廣覆蓋，使享受人員范圍擴大，而不僅僅局限于國有企業的下崗失業人員。從江蘇的實際來看，再就業扶持政策的享受對象范圍在國家政策規定的基礎上不斷擴大，從國有企業擴大到集體企業，進而擴大到曾經是國有集體企業職工的下崗失業人員、“協保”人員，國有、集體企業關閉破產或改制時領取一次性安置費仍未再就業的人員，事業單位改制為企業的失業人員以及就業困難群體等。從近幾年的情況來看，該政策的執行取得了較好的成效，一方面讓各種類型的就業困難對象得到了國家政策的扶持，支持了就業再就業工作，維護了社會安定；另一方面也促進了原國有企業下崗失業人員轉變觀念，不再一味追求到國有企業實現再就業，而是積極自謀職業自主創業，就業渠道進一步拓寬。再者，隨著我國企業改革的不斷深入，純粹國有經濟成分的企業將越來越少，很多企業都將改制成股份制、私營、外資企業，如果再就業扶持政策的對象仍然限定在國有企業，享受人員的范圍將越來越小，最終將體現不．了政策的支持效果。建議國家出臺政策，在條件允許的情況下，將享受人員的范圍盡量擴大。

3．關于享受企業范圍的擴大或縮小

近年來，江蘇吸納下崗失業人員再就業，享受扶持政策的企業范圍不斷擴大，從服務型企業擴大到勞動就業服務企業中的加工型企業和街道社區具有加工性質的小型企業實體，并進一步明確民營企業吸納下崗失業人員同等享受相關政策。

目前國家規定吸納下崗失業人員的服務型企業可享受稅收優惠、社會保險補貼等政策。但是在實際執行中，由于缺乏相應政策依據，對服務型企業的界定難以掌握，有的服務型企業性質界定模糊或者根本不是服務型企業的，如服裝廠、木材廠、酒廠等，拿著勞動保障部門一家出具的服務型企業認定證明，要求享受社保補貼，財政部門無法核定，只能按規定給予資金補助。建議國家財政、稅務、勞動保障等相關部門聯合出臺政策，一是對服務型企業的界定進一步細化，比照享受貸款貼息的微利項目，將具體的服務型企業的類別逐一列出；二是服務型企業的認定證明由財政、稅務、勞動保障三家共同出具，防止在政策執行中隨意受人為因素影響。

當前的社保補貼和稅收減免政策規定只面向服務型企業，不包括其他類型的企業，不少非服務型企業在吸納下崗失業人員再就業方面也做出了貢獻，但是卻享受不到國家的政策扶持，對企業來說不公平，影響了這些企業的積極性，進而影響到下崗失業人員的再就業。建議國家出臺政策，對非服務型企業特別是勞動密集型企業吸納下崗失業人員就業的給予特定的政策扶持。

江蘇省為解決下崗失業人員靈活就業、隱性就業問題，采取建立勞務派遣企業的形式，使之就業形式組織化和顯性化，通過大力發展勞務派遣型企業和非正規勞動組織，以適應就業形式的多樣化。由于勞務派遣企業和非正規勞動組織的法人地位、用人形式、社會保險、屬地管理等問題缺少法定依據，有關方面的認識不盡一致：如勞動保障部門認為按照勞務派遣企業的性質，是為促進再就業服務的，應當屬于服務型企業，要求將勞務派遣企業納入社保補貼范圍；而財政部門認為勞務派遣企業是一種不規范的企業用工形式，并不是一個企業經濟實體，僅相當于勞務輸出中介機構，不能享受社保補貼。國家應該針對勞務派遣企業的特性，出臺相關文件予以明確。

4．關于享受期限的確定

江蘇省出臺的文件對再就業扶持政策的享受期限做了延長，從只能在2002—2005年期限內享受，變為只要在此期間內再就業的，都可享受3年期限的社保補貼和稅費減免；進一步降低企業享受扶持政策的門檻，變企業與下崗失業人員簽訂3年期合同才可享受政策為簽訂1年期限的勞動合同，即可享受相應期限的扶持政策。

由于現在企業用工形式多樣，彈性就業、靈活就業、臨時就業越來越多，簽訂3年以上的勞動合同難度較大，國家政策應適時調整，規定簽訂1年以上的勞動合同，即可享受相應期限的再就業扶持政策。

5．關于稅收減免額度的確定

目前國家政策規定稅收扶持政策實行按比例減免，沒有上限規定，造成一些企業和個人惡意逃稅。建議國家實行按比例減免和限額減免相結合的辦法，企業每吸納1名下崗失業人員，減免稅額最多不超過年人均工資的3倍。這樣既保證讓利于企業，增加企業招用下崗失業人員的積極性，又不至于造成國家稅收大量流失。

6．關于再就業優惠證的申領審核和追蹤管理

針對因再就業優惠證審核管理不嚴而帶來的一系列問題，國家應出臺相關政策，要求財政、稅務、工商、勞動等部門密切配合，嚴格再就業優惠證的管理，通過部門聯席會等途徑將優惠證的發放情況定期公布，互通情報。對不符合申領條件的，一律不得發放優惠證。對享受再就業扶持政策的經營戶，應實行定期檢查制度，進行跟蹤管理，防止鉆政策空子。要強化對冒用優惠證逃避稅費行為的懲處手段，追回免繳的稅費，同時加大經濟處罰。對出租出借優惠證的下崗失業人員要嚴肅批評教育，并收回優惠證。

三、統一城鄉勞動力市場，建立促進就業的長效機制

江蘇省目前城鄉統籌就業步伐進一步加快，農民工就業環境得到進一步改善。“十五”期間，國家和省發布了一系列文件，出臺了一系列維護農民工權益、改善農民工就業環境的政策，取消了對農村勞動力進城就業的限制性政策和不合理收費。特別是2004年以來，國家和省提出了維護農民工的

權益、改善進城農民工就業環境所要解決的當前突出問題，以及旨在消除城鄉分割、實現農民工平等就業的制度性改革指導原則。2004年江蘇省級財政安排4000萬元用于對農村勞動力轉移培訓補助和勞務輸出獎勵，城鄉統籌就業試點取得積極進展，農民工社會保險制度初步建立，但仍有不少問題未解決：

一是城鄉統一的勞動力市場尚未完全建立，農民的失業登記、職業介紹、政策咨詢等工作還有待建立完善，還沒有建立完整的農村勞動力信息資源庫，對農村勞動力基本信息管理需要進一步加強；二是農村勞動力技能偏低與教育資源相對不足的矛盾突出。全省35歲以下農村勞動力中，具備高中以上文化程度的只占11％，隨著高新技術產業發展對勞動力素質的要求不斷提高，農村勞動力資源的技能素質和文化層次，越來越難以滿足市場需求。江蘇省已輸出的勞動力中，接受過專業技能培訓的比例還不到30％，培訓基礎設施薄弱、機構規模小、師資短缺、投入不足等問題，制約了培訓數量的增加和培訓質量的提高，難以滿足市場對農村勞動力的培訓需求。同時，由于輸出人員跟蹤管理的措施一時跟不上，外出就業的穩定性較差。

建議國家繼續清理和取消針對農民進城就業等方面的歧視性規定和不合理限制。探索建立城鄉統一的就業和失業登記管理制度。完善公共就業服務體系，全面推進公共職業介紹機構“制度化、專業化、社會化”就業服務。落實公共職業介紹機構免費為進城農民工提供政策咨詢、就業信息、職業指導和職業介紹服務。建立農民工進城就業援助制度。積極培育以鄉鎮勞動保障所為依托的“鄉鎮勞務市場”，建立健全以勞動力資源調查建檔、職業培訓、職業指導、職業介紹為主要內容的鄉鎮勞動就業服務機構。鼓勵、扶持和規范發展各級各類專業職業介紹機構和勞務行業協會。探索制定規范發展勞務派遣組織的扶持政策。堅持“統籌規劃，分步實施，重點推進”的原則，以“網絡互聯，信息共享”為主旨，以建立健全勞動力資源庫和用人需求庫為基礎，以確保網絡運行和強化人員培訓為重點，進一步加強勞動力市場信息網絡建設。把目前已經建立的市、縣兩級勞動力市場信息網絡延伸到鄉鎮。完善勞動力市場供求信息采集、分析、傳遞和發布制度，逐步實現城鄉就業資源信息共享。

目前，需要國家就業政策進行扶持的對象涉及國有集體企業下崗失業人員、城鎮其他失業人員、大中專畢業生、復員轉業軍人、被征地農民、農村富余勞動力等，這些人員分別屬于勞動保障、教育、民政、農業等各部門管理，體制不順，職能交叉，既管又不管。國家除了對下崗失業人員再就業有系統的政策扶持以外，其他各類人員的就業問題從上到下都沒有具體規定，被征地農民的就業問題至今仍是個空白。各部門針對本部門的業務范圍，制定了一些促進就業的辦法措施，但是部門之間缺乏溝通聯系，相互之間協調配合不夠，造成政策缺乏系統性，各部門的政策之間不統一不平衡，交叉重復，易造成社會不穩定。國家應該將現行的再就業政策補充完善為就業政策，制定一個覆蓋國有集體企業下崗失業人員、城鎮其他失業人員、大中專畢業生、復員轉業軍人、被征地農民、農村富余勞動力等城鄉各類人員的統一的就業政策，由一個部門牽頭管理，其他各部門積極配合，各司其職，建立起我國促進就業的長效機制。

(作者單位：南京大學公共管理學院)

責任編輯：浩宇