消融城鄉二元結構必須深化五大改革

曹　嵐

摘要：我國城鄉二元結構產生的原因，與我國高度集權的計劃經濟體制相關，目前矛盾之所以未得到有效緩解，主要也在于體制性障礙。因此，深化城鄉改革，建立合理的市場經濟體制，是消融城鄉二元結構的理性選擇。

關鍵詞：二元結構；體制；改革重點

中圖分類號：F121文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0057—03

我國城鄉二元結構由來已久，與我國實行趕超型的工業發展戰略緊密相關，進而又與高度集權統一的計劃經濟體制緊密相關。高度集中的計劃經濟體制，是擴大和固化城鄉二元結構的關鍵因素。因此，進一步深化改革，加快建立消融城鄉二元結構的經濟體制，這是統籌城鄉發展，變城鄉二元結構為一元結構的最理性的選擇。

一、加大財稅體制改革的力度，重點是扭轉重城輕鄉的傾向，增加財稅對農村的有效支持

農村資金緊缺，農民稅費負擔重，這是造成農村貧困、城鄉發展差距拉大的一個重要因素，而這在很大程度上又與我國長期采用偏好城市的財稅體制相關。據有關專家統計分析，我國財政對農業所支出的，其絕對值雖呈現不斷增長的趨勢，但占的水平，比1990年的10％約低2個百分點，比1980年的12 9／6約低4個百分點。地方財政農業支出的比重呈逐步下降的趨勢，1991年為9．6％，1995年為7．9％，到2000年下降為6．6％。我國稅收在城鄉之間也存在懸殊的差距，2000年農村人口人均稅費比率為39，6，但實際比率在5％，而城市人口稅率僅為0．58％。針對這種狀況，要統籌城鄉發展，化解城鄉二元結構矛盾，必須深化財稅體制改革，從宏觀上著力調整國民收入分配格局，扭轉重城輕鄉財政體制?？紤]到我國農業生產條件落后的狀況以及加入WTO對農業的沖擊，必須逐步提高財政支農支出的比重，力爭將這一比重由現在的8％提高到10％以上。為此，一要確保國家新增財力向農業傾斜，這是強化農業投入的一條重要措施。二要盡快出臺農業投資法，將各級政府的支農行為納入法律規范。財政投入重點，主要應考慮農業基礎設施建設、農村經濟結構調整、農業社會化服務體系和直接用于對農民的補貼。三要把國家新增的教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，加大對農村的財政轉移支付力度。

按城鄉統籌的要求，稅費改革的方向，當前除了繼續降低或免除農業稅外，必須做好減輕農民負擔的專項治理工作，對各種亂收費、各種攤派、三提五統應全部取消。

二、加大社會保障制度改革的力度，重點是抓住主要矛盾，逐步建立適合中國國情的農村社會保障制度

實行兩種不同的社會保障制度，農村社會保障水平大大低于城市，這是我國城鄉二元結構的一個顯著特征。從長遠看，必須建立城鄉統一的社會保障體制，讓農民擁有國民待遇，這是改變城鄉二元結構、扭轉農民弱勢地位的必由之路。但這不是件容易的事，不可能一蹴而就。這取決于社會各方面的認知，城鄉經濟發展的程度，社會分配結構的改善，國家和地方各級財政的負擔能力，體制轉換的進程等等，是個受多因素影響、制約的長過程，需要因地、因時制宜，分步、分階段實施。就當前來說，農村不可能照搬城市的辦法，采取城鄉統一的標準、統一的模式。農村社會保障制度的改革，必須符合中國的國情?，F在最緊迫的是推進農村社會養老保險制度的改革，必須符合中國的國情；現在最緊迫的是推進農村社會養老保險事業和改革完善農村合作醫療制度，這是構建農村社會保障體系的關鍵。

就農村養老保險而言，基本取向是實行家庭養老保險和社會養老保險相結合的體制。作為發展中國家，我國財政規模有限，財力需求與供給的矛盾比較尖銳，加之我國農村老齡人口數量龐大，國家無法包辦農村養老保險。財政給予一定的資助，同時依靠農民自身及其農村集體的資金積累，是發展農村養老保險的基本途徑。實行這種模式的養老保險體制也將是個漸進的過程，要貫徹財政合理資助和堅持地區有別的原則，經濟發達地區可先行一步，根據各地現有條件和經濟發展狀況，實行不同的養老水平和籌資標準，切忌一刀切。經過努力，完全有可能構建符合國情、科學合理、規范可行的農村養老保險制度。與此同時，要加快改革和完善農村合作醫療制度，可通過多種籌資方式和管理辦法，實行集體與個人共同籌集醫療衛生費用基金，按一定比例補償農民醫療藥品及預防保健費支出的農村醫療保健制度。

三、加大金融體制改革的力度，重點是全面改善農村金融服務，擴大對農村信貸的投放量

為“三農”提供良好的金融服務，是統籌城鄉發展、改變城鄉二元結構的重要舉措。目前農村信貸資金嚴重外流，金融需求遠遠得不到滿足，成為制約農村經濟發展和農民收入增加的主要因素。產生這個問題的原因，主要是金融體制問題。信貸政策存在著地域歧視，信貸資金對城市投入多，農村投入少；對城市國有企業投入多，對農村鄉鎮企業、個體私營企業投入少。改革開放前，金融部門的農業貸款占所有貸款的比重一直維持在13 9／6左右，而1978年以后一直維持在兩位數以下，1998年以來徘徊在8％左右。因此，加快金融體制改革和創新，建立適應農業和農村經濟發展要求、真正為“三農”服務的農村金融體系，實屬當務之急。

進一步深化金融體制改革，一是鼓勵并要求加大對農村信貸資金的投放量。應對商業銀行和農村信貸規模作出明確的規定，原則上要求商業銀行將在農村吸收的資金，爭取全額或絕大部分用于農村，支持農村及縣域經濟發展。人民銀行應以支農再貸款的形式，將縣及縣以下郵政機構吸收的農村儲蓄資金返還農村。二是在防范金融風險的前提下，根據農戶需求，擴大農村金融服務范圍，注意進行貸款品種和方式創新。三是加快農村信用社的改革步伐。改革信用社的組織模式，轉換信用社的經營機制，完善法人治理結構，使農村信用社真正成為最基層的、直接面向農民和農業的金融服務組織。這是解決農村信貸難、打擊農村高利貸的關鍵。四是建設全面推行農戶小額信用貸款，簡化貸款手續，提供方便農民的措施，盡可能滿足農戶種養業的貸款需求。

四、加大城鄉勞動就業體制改革的力度，重點是打通城鄉市場梗阻，建立城鄉統一的勞動力市場

就業是民生之本。城鄉勞動者實行平等就業，是轉移農村勞動力，解決“三農”問題的核心，也是消融城鄉二元結構的重要途徑。長期以來，我國實行城鄉不同的勞動就業體制。這種城鄉分割的制度安排并未隨經濟體制改革和市場機制的逐步形成而發生根本變化，城鄉二元分割仍然是我國現階段勞動力市場的基本特征。可以說，這是加劇城鄉發展不平衡、擴大城鄉二元結構矛盾的重要原因。

十六屆三中全會《決定》指出，要“逐步建立城鄉統一的勞動力市場”，我們必須采取有效措施，積極推進城鄉勞動就業體制改革，加快建立城鄉

統一的勞動力市場。首先要全面進行戶籍制度改革，這是統一勞動力市場的前提。戶籍是城鄉二元結構的產物，近年來各地已開始進行不同程度的戶籍制度改革。事實表明，適當放開戶口后并未產生消極影響。要認真總結經驗，進一步放寬政策，從根本上打破城鄉勞動者的身份限制，消除城鄉勞動力在就業問題上的體制障礙?，F在許多城市面臨就業壓力，對進城農民進行適當管理是必要的，城鄉政府部門要堅持公正原則，同時做好城鄉勞動力就業的促進工作，在就業服務、職業培訓上對城鄉勞動力一視同仁；用人單位對勞動力不能區別對待，在勞動時間、勞動條件、勞動保護、勞動報酬上應實行統一標準。整治惡意拖欠、克扣農民工工資的行為。要準確提供城市勞動力市場供求信息，盡可能克服農村勞動力盲目流動現象。此外，還要加強農村勞動力文化素質和職業技能培訓，提高其在勞動力市場上的就業競爭力。

五、加大農村土地制度改革的力度，重點是保障農民承包土地的經營權益，大力推進土地承包營權的流轉

從統籌城鄉發展、改變城鄉二元結構、實現城鄉共同繁榮的目標看，迫切需要部分農民從土地上分離出來，進入城市從事非農產業，這樣才能緩解和克服我國人多地少這個基本國情的矛盾，提高農業勞動生產準備就緒，致富農民，從根本上解決我國城鄉二元結構問題。為此，深化農村土地制度的改革，創新土地運作機制勢在必行。

首先，要努力推進土地承包經營權的流轉。穩定和完善土地承包關系，實行30年不變，這是正確的，但在這一前提下，當前的關鍵是要加快推進土地承包經營權的合理流轉。特別是那些進城時間長，在城鎮已有穩定工作的農民，不能讓其一直保持雙重身份，既在城市工作和生活，又在農村占有一份土地。可實行“土地換戶口”的政策，鼓勵他們脫離土地，徹底改變農民身份，實現農民向市民角色的轉換。當然土地承包經營權的流轉，必須尊重農民對土地流轉的決定權，按依法、自愿、有償的原則進行，這樣，離開土地的農民才能放心轉出土地，才能有助于實現農村土地的適當規模經營。其次，必須深化農村征地制度創新。工業化、城鎮化展開的過程，也就是農民土地被征用、農民離開土地的過程。從一定意義上說，這不僅是歷史發展的必然，也是時代進步的需要。但目前存在著征地范圍過寬、對農民補償過低，對失地農民安置辦法無法解決其后顧之憂和命運生計等問題，在一定程度上又加劇了城鄉二元結構的矛盾沖突。為此，必須實行嚴格的土地保護制度，嚴格限制土地的征占，縮小征地的范圍，提高征地的補償標準，調整征地的補償方法。公共事業用地可由政府出面征地，非公益用地可由工商企業和土地所有權主體談判決定補償標準和方法。提倡實行土地承包權的股份化，讓農民分享收益，解除后顧之憂，行使當家作主的權利。

責任編輯：浩宇