國有經濟控制力理論對民營經濟發展的影響

靳遠文

在我國經濟發展的歷史上有一個著名理論，稱為“國有經濟控制力理論”。該理論認為，在我國社會主義市場經濟條件下，國有經濟要對全社會經濟發展起重要作用，主要表現為國有經濟控制力，其中非常重要的一點是國有經濟在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域占支配地位；國有經濟具體要控制的行業和領域包括：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業、支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。該理論認為之所以必須由國有經濟控制這些行業，原因有二：一個是由于國有企業“必然包括社會利益最大化目標”，因此，政府可以通過運作“關系國民經濟命脈”的國有企業，利用國有企業的逆周期行動穩定宏觀經濟；另一個是由于“市場經濟要求政府提供私人市場供給不足的公共產品”，而那些自然壟斷、提供重要公共產品和服務的行業以及涉及國家安全的行業等，都是“私人市場供給不足的”，所以只能由政府來提供。近年來，我國民營經濟迅速發展壯大，已從過去為國民經濟“拾遺補缺”的補充地位發展到今日成為國民經濟的主要貢獻者，推動中國市場經濟向縱深發展。令我們始料不及的是，政府在宏觀調整國民經濟時，許多領導干部頭腦中浸透了國有經濟控制力理論思維，自覺不自覺地按照該理論的要求去做，不可避免存在一種以國有經濟控制力為借口排斥民營經濟的傾向，這種以“國”排“民”現象與中央精神嚴重不符。民營企業投資在基礎工業和基礎設施、新興服務業和高技術產業中的比重還很低的畸形格局，正是國有經濟控制力理論負面影響所致。

１、以“關系國民經濟命脈”之詞，采用雙重政策標準行行政壟斷之實，影響民營資本的市場準入領域。如果說某些行業確實需要由國有經濟控制的話，諸如國防、法制、環保等，那么民營經濟受到抑制也許是無可非議的。問題的關鍵在于不是這么一回事，政府在某些方面采用了不利于民營企業發展的雙重標準。例如，農業就是一個關系國民經濟命脈的行業，但是很難想象農業必須由國有經濟控制。目前農村二輪土地延包正在進行，還是家庭承包分散封閉經營，沒有形成具有控制力的國有農業公司。再者，許多所謂的“自然壟斷、公共產品、支柱及高新技術”產業早已有外國資本進入。如外國保險業紛紛搶登中國市場，似有與中國保險業資本平分秋色之勢。還有，在前國家經貿委提出的３５個保持國有經濟較大控制力（即大型項目由國有企業經營，中小型項目允許非國有經濟參與）的行業中，包括水泥、電子、電腦、汽車、新興材料等行業中有許多外資大型企業，甚至“西氣東輸”這個重要的公共產品也可以由外商獨資或控股。如果真正嚴格對照“國有經濟控制力理論”要求來界定，這些外資企業根本沒有進入這些行業和領域的機會。事實與此相反，外資偏偏青睞我國國有企業所“內定”的行業和領域，并且，一旦情有獨鐘某行業和領域，便很快得到政府的批準。但是民營資本要進入上述行業和領域，卻是十分困難的。顯然，不利于民營企業發展的雙重政策標準被演繹得淋漓盡致。

２、冠冕堂皇以國有企業在市場經濟中“穩定宏觀經濟”作用之名，行變相壓抑民營企業發展之實。可以肯定，在市場經濟條件下，即使是“涉及國家重要的”或“支柱產業和高新技術產業中的重要骨干”國有企業，不可能超越《公司法》的規定，它們同所有企業一樣，都是自主經營、自負盈虧的經濟主體，并不是政府機構的附屬物，并沒有必須按照政府意圖行動的法律義務。這就是說，國有企業在市場經濟中的行為并不是先天性的“包括社會利益最大化目標”。況且，從過去幾年的實際情況來看，許許多多的國有企業受到市場經濟大潮的沖擊，紛紛改制，逐步走向沒落，不僅沒起到該理論中所說的“穩定宏觀經濟”的作用，反而在一定程度上破壞了宏觀經濟。此類案例不勝枚舉。盡管政府一再強調國有企業具有逆周期行動的“穩定經濟”職能，但事實卻不是如此。我國民營企業在維護社會穩定中的作用不論是從創造增加值還是吸收就業來看，都優于國有企業。國有企業的“穩定職能”是過去計劃經濟時代的產物，隨著中國市場經濟的不斷推進，隨著經濟全球化進程的加快，政府對“穩定宏觀經濟”職能的主體采用行政手段定位方式應該退出歷史舞臺。我們不應該把經濟前進的步伐賭在國有企業“穩定職能”上。然而，正是由于國有經濟控制力理論的“穩定職能”，限制了民營企業所要進入的行業、領域，從而限制民營企業的進一步發展。

３、嚴重誤解政府提供公共產品的職能，將其職能由“政府彌補市場失靈”演變為“政府替代市場失靈”。從我國改革開放積累的經驗來看，該理論中所說的自然壟斷產品和公共產品的提供，也不是需要必須由國有企業代勞。從發達國家的經驗來看，公共產品和自然壟斷產品并不是非由政府提供不可。在西方發達國家，諸如自來水、電力、煤氣等所謂的“公用性”行業，大多數都是由私人廠商提供的，或由政府采購、補貼、稅收優惠、制訂法律等方式鼓勵私人廠商提供，只有那些私人廠商確實不能提供的“純公共產品”（如國防、法制、環保）和部分“準公共產品”（如供熱網、輸電網）才由政府提供，這體現了政府“彌補”而不是“替代”市場機制的精神。也就是說，要先給予民營企業一個提供公共產品的機會，看它能不能提供水、電、氣等公共產品，如果它實在不能提供，才需要政府介入。這就意味著應該在所謂“自然壟斷、重要公共產品和服務”等行業大力引入民間資本。其實，在大多數情況下，民間資本干得還是很不錯的。比如江蘇省宜興屺亭鎮在社會事業建設總投資中，民間資本所占比重高達９３.８％，但同時服務水平不但沒有下降，反而大幅上升。但是目前流行的政策傾向卻是，只要是屬于“提供重要公共產品和服務的行業”，就只能由政府來提供，干凈利落的剝奪民營企業“市場準入”機會，不問這種產品是不是“私人市場供給不足”的，這樣，無情的將民營企業排斥在這些行業領域的大門之外，無形中就將政府職能由“政府彌補市場失靈”修改為“政府替代市場”。依托這個邏輯，可以順利成章地推論出“自然壟斷產業”及“提供重要公共產品和服務的行業”均需由國有經濟占支配地位，為此，民營企業試圖進入此類產業，或者需要經過政府極為嚴格和繁瑣的審批，或者干脆是被禁止的。應該說，這種觀點嚴重誤解了政府提供公共產品的職能，也限制了民營企業的發展。

４、“內定”服務行業與領域，使得經濟學中“利潤率平均化”原理失靈，直接導致國有企業與民營企業的不公平競爭。客觀地說，國有經濟控制力理論的提出并不是針對民營企業的，因為該理論中并沒有民營企業需要進入或退出哪些行業的說法。既然關系到國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域已“內定”由國有經濟控制，則民營企業要進入肯定會受到限制。然而在整體宏觀經濟不太景氣的今天，上述“內定”行業又都是個別利潤率較高的行業，民營企業要獲得利潤，必然要求進入這些行業，這也符合政治經濟學中的“利潤率平均化”原理。由于“國有經濟控制力”理論的提出，“利潤率平均化”原理在這里就失靈了，任何民營企業要想進入上述行業，必須經過嚴格審批，付出巨大的進入成本，客觀上提高了民營企業進入這些行業的“門檻”，這無異于向所有民營企業征收了一道高額關稅，嚴重限制了民間資本進入這些行業。“公平競爭”在這里根本無法實現。

５、國有金融機構區別企業體制放貸，嚴重影響民營企業壯大資本實力。無可爭議，金融業已屬于國家“內定”的“關系國民經濟命脈”的行業。故此，民間金融機構迄今為止仍處于非法狀態。民間“高利貸”歷來屬于政府嚴厲打擊對象。民營企業要想通過合法途徑貸款，就得向國有金融機構申請，而要獲得足量資金是相當相當困難的。對國有銀行來說，民營企業完全是新客戶，國有銀行不了解它們的信用狀況和還款能力，所以肯定是不大愿意給它們貸款。更重要的是，現在國有銀行實行的“信貸責任追究制度”，對國有企業和民營企業并不是一視同仁的。國有銀行對國有企業貸款造成的壞帳，可以理直氣壯的把它推到體制原因上去，最終轉入資產管理公司中去，在責任追究時不了了之。而對民營企業貸款造成的壞帳，不僅要追究責任人的過失行為，還要連本帶息賠款等等。雖然政府為了解決民營企業缺乏擔保能力的問題，在各地普遍設立了中小企業信貸擔保機構為國有金融機構分擔風險，但在實際中民營企業要想通過合法途徑獲得貸款，還是要比國有企業困難得多。可見，對民營企業來說，合法融資方面的競爭是很不公平的，在許多情況下，民營企業不得不求助于民間高利貸。

“國有經濟控制力理論”對于我國經濟發展和社會進步功不可沒，理論本身也沒有問題，沒有限制、阻礙民營企業發展的本意，但在實踐中出現了“事與愿違”的效果，這與傳統理論對政府經濟職能的過高期望有關。該理論只考慮國有經濟的“穩定宏觀經濟”和“提供公共產品”的職能，而沒有考慮國有經濟本身具有不穩定的事實（如２０世紀８０年代末和９０年代初兩次經濟過熱），也沒有考慮通過國有經濟以外的方式（如財政政策、貨幣政策）穩定宏觀經濟的有效性，更沒有考慮民營經濟也有提供公共產品的能力。由于該理論在這些方面的失誤，使民營企業的發展受到了出人意料的抑制。雖然該理論對我國民營企業發展有諸多負面影響，但是也不可否認，與歷史上任何時期相比，我國民營經濟發展正處于最有利的時期。無論是５００年前“資本主義萌芽”還是１００年前的民族資本，都沒有獲得政府高層的支持。而目前的民營企業則在歷史上首次獲此殊榮。中共十五大確立民營經濟發展的政治基礎，消除其進一步發展的意識形態障礙。不過，僅有政府高層支持是不夠的，如果政府職能不改革，高層的支持將無法落到實處。所以，要解決民營企業發展遇到的理論誤區與實踐難題，除了提高民營企業政治待遇外，還要通過改革政府職能來實現。

（作者單位：湖北民族學院）