現(xiàn)階段我國(guó)金融監(jiān)管模式選擇

田　娟　韓　云

隨著２００３年銀監(jiān)會(huì)的成立，我國(guó)已經(jīng)形成了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管格局。除了財(cái)政部、審計(jì)署等政府監(jiān)管部門以外，主要由國(guó)務(wù)院派駐各金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)專門監(jiān)管，直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。然而近年來我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了諸如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)和平保公司等綜合金融公司，并且隨著ＷＴＯ規(guī)定的金融開放時(shí)間的臨近，我國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)已經(jīng)越來越明顯。在這種時(shí)代背景下，如何改革我國(guó)的監(jiān)管模式以適應(yīng)這種潮流的到來就成了一個(gè)值得研究的問題。

國(guó)際主要監(jiān)管模式

金融監(jiān)管模式是指一國(guó)金融監(jiān)管的制度安排，包括金融監(jiān)管法規(guī)體系、金融監(jiān)管主體組織結(jié)構(gòu)、金融監(jiān)管主體的行為方式等。從銀行監(jiān)管的產(chǎn)生和發(fā)展看，銀行監(jiān)管是伴隨著應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的需要而建立和發(fā)展的。通常，不同的銀行監(jiān)管模式反映了各國(guó)政府職能和社會(huì)組織在哲學(xué)和社會(huì)學(xué)方面的差異。目前，世界上主要有高度集中的單一的全面金融監(jiān)管體制、雙線多邊金融監(jiān)管體制、以及單層多邊金融監(jiān)管三種體制。

１、單一的全面金融管理體制。形成的原因通常是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制高度集中。這種金融監(jiān)管體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和價(jià)值規(guī)律范疇內(nèi)是存在一定優(yōu)勢(shì)的，主要表現(xiàn)在：具有一定的規(guī)模效益和成本優(yōu)勢(shì)，可節(jié)約技術(shù)和人力投入；降低信息成本，改善信息質(zhì)量；避免由于多重監(jiān)管的目標(biāo)或水平不同而造成監(jiān)管不一致而使監(jiān)管對(duì)象的成本劇增；適應(yīng)新業(yè)務(wù)發(fā)展，避免多重監(jiān)管制度對(duì)金融創(chuàng)新的阻礙。它同時(shí)也存在很多缺點(diǎn)：比如多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)成本高；監(jiān)管者的專業(yè)水平不及分業(yè)監(jiān)管高。同時(shí)，這種模式將制定和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管集于中央銀行一身，會(huì)弱化金融監(jiān)管，使金融監(jiān)管成為貨幣政策得以貫徹實(shí)施的一種工具。

２、雙線多邊監(jiān)管體制。實(shí)行雙線多邊監(jiān)管體制的國(guó)家主要是美國(guó)和加拿大。這種監(jiān)管體制從功能上看仍然是以分業(yè)監(jiān)管模式為主。從效率的角度來看，這種體制雖然能夠發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，但如果雙層多頭管理體制不能使聯(lián)邦與地方兩級(jí)各有分工和側(cè)重，則不僅避免不了重復(fù)交叉管理，而且還會(huì)在監(jiān)管過程中出現(xiàn)協(xié)調(diào)難度大的矛盾，而且與金融自由化、國(guó)際化之間的沖突亦較多。

３、單層多邊的金融監(jiān)管體制。單層多邊的金融監(jiān)管體制是管理權(quán)利集中于中央，但在中央一級(jí)又分別由兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)銀行的監(jiān)督和管理。采取這種體制的國(guó)家有德國(guó)、澳大利亞、法國(guó)、意大利、盧森堡等國(guó)。這種單層多頭監(jiān)管體制的具體形式有“牽頭監(jiān)管”和“雙峰式監(jiān)管”模式。這種監(jiān)管體制的優(yōu)勢(shì)是：保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)間競(jìng)爭(zhēng)與制約的作用；保持了監(jiān)管規(guī)則的一致性；降低了多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本和難度；避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉重復(fù)監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的最大優(yōu)點(diǎn)是一個(gè)部門的職能發(fā)揮是通過其他部門協(xié)作來完成的，可以降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

從全球的發(fā)展趨勢(shì)來看，金融監(jiān)管正在進(jìn)行四個(gè)轉(zhuǎn)變：從分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從機(jī)構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從單向監(jiān)管向全面監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從封閉性監(jiān)管向開放性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。我國(guó)金融監(jiān)管模式改革中

需要協(xié)調(diào)關(guān)系

金融監(jiān)管模式改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，綜觀國(guó)際監(jiān)管改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在我國(guó)金融監(jiān)管模式的改革中應(yīng)該注意以下幾個(gè)關(guān)系的協(xié)調(diào)。

１、監(jiān)管成本與監(jiān)管收益的關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)下，成本最低的金融監(jiān)管才是最優(yōu)的金融監(jiān)管。一方面要改革監(jiān)管成本的負(fù)擔(dān)方式，讓被監(jiān)管者承擔(dān)一定數(shù)量的成本。通過施加監(jiān)管來增加被監(jiān)管者的硬約束機(jī)制，使其從事不良活動(dòng)的成本上升，迫使其自發(fā)的將其行為的負(fù)外部效應(yīng)在內(nèi)部積極消化，從而達(dá)到約束被監(jiān)管者行為的目的。也就是說要實(shí)現(xiàn)被監(jiān)管者與監(jiān)管者之間的成本分擔(dān)原則；另一方面是在成本一定的前提下，突出監(jiān)管重點(diǎn)，將有限的監(jiān)管資源由全面監(jiān)管向重點(diǎn)監(jiān)管轉(zhuǎn)移，提高監(jiān)管的效率。

２、貨幣政策與金融監(jiān)管的關(guān)系。貨幣政策與金融監(jiān)管之間的聯(lián)系十分密切，具體表現(xiàn)在：政策目標(biāo)上的一致性、政策措施上的協(xié)調(diào)性以及信息傳遞上的共享性。在金融開放的條件下，貨幣政策與金融監(jiān)管的專業(yè)性有所增強(qiáng)，它們之間功能差異不斷擴(kuò)大，由此產(chǎn)生了兩者之間職能分離的需要。從功能劃分來看，貨幣當(dāng)局主要應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)并實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，通過貨幣政策操作來控制通貨膨脹，保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。貨幣當(dāng)局主要關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而不在于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。與之相應(yīng)，金融監(jiān)管當(dāng)局則主要負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，其監(jiān)管目標(biāo)是以防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)為目的。因此，改革監(jiān)管體制及模式必須要注意兩者之間的關(guān)系。

由于金融開放條件下貨幣政策與金融監(jiān)管功能差異的進(jìn)一步擴(kuò)大，兩者之間需要進(jìn)行合理分工。國(guó)際貨幣基金組織的工作人員在總結(jié)有關(guān)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出：中央銀行與金融監(jiān)管應(yīng)該分設(shè)。

３、監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系。良性的監(jiān)管與被監(jiān)管者的關(guān)系應(yīng)該是一種相互制衡、互相監(jiān)督的關(guān)系。而我國(guó)目前的情況是只有監(jiān)管者對(duì)被監(jiān)管者的監(jiān)管，缺少對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，這很容易導(dǎo)致監(jiān)管者的尋租等一系列腐敗行為。可以說，對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督的制度建設(shè)甚至比對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度建設(shè)更難。

４、正式制度和非正式制度之間的關(guān)系。非正規(guī)制度安排是在金融活動(dòng)中由當(dāng)事人之間長(zhǎng)期博奕自發(fā)形成的，實(shí)施成本和維持成本比較低，而且造成的間接效率損失比較小。官方監(jiān)管實(shí)施成本和維持成本相對(duì)比較高，并且可能會(huì)帶來很大的間接效率損失，但官方監(jiān)管見效很快，監(jiān)管力度大，同時(shí)隱含政府的信譽(yù)擔(dān)保，更能使公眾維系對(duì)整個(gè)金融體系的信心。從金融管制的發(fā)展歷程看，在金融市場(chǎng)發(fā)展初期，由于金融交易結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單，市場(chǎng)規(guī)模較小，金融自律制度是監(jiān)管的主要形式。隨著金融市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大且金融體系風(fēng)險(xiǎn)加大時(shí)，規(guī)范的政府監(jiān)管的重要性就開始不斷加強(qiáng)。總之，隨著環(huán)境的變化，非正規(guī)的制度安排與正規(guī)的制度安排之間關(guān)系也要隨著改變，這是金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)與金融交易結(jié)構(gòu)之間協(xié)調(diào)性要求的體現(xiàn)。

我國(guó)金融監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)選擇

由于我國(guó)的分業(yè)監(jiān)管模式伴隨著銀監(jiān)會(huì)的成立而剛剛建立，因此馬上進(jìn)行推倒重來是不現(xiàn)實(shí)的。根據(jù)上述國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和改革原則，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)該采取漸進(jìn)的改革方式，逐步過渡到統(tǒng)一的功能監(jiān)管模式。在目前的情況下比較現(xiàn)實(shí)的做法是先實(shí)行牽頭監(jiān)管。即為防止監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的扯皮推諉，在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上指定一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為牽頭機(jī)構(gòu)，建立及時(shí)磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，相互交換信息，這樣可以很好地解決分業(yè)監(jiān)管體制下存在的監(jiān)管真空和業(yè)務(wù)交叉問題。

１、在我國(guó)的金融結(jié)構(gòu)中銀行是居于主導(dǎo)地位的。因此牽頭人的地位就非央行莫數(shù)了。從宏觀的意義上講，由人民銀行來維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定不僅具有歷史的沿襲意義，可以實(shí)現(xiàn)逐步過渡，更重要的是出于貨幣政策與金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)考慮。

２、由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。只要是經(jīng)營(yíng)銀行業(yè)務(wù)的都由銀監(jiān)會(huì)來監(jiān)管，而無論它本身是什么機(jī)構(gòu)，尤其是金融控股公司里的銀行業(yè)務(wù)。而證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)則分別應(yīng)該由證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)來監(jiān)管。

３、對(duì)于金融控股公司的監(jiān)管應(yīng)該采取聯(lián)合統(tǒng)一的牽頭監(jiān)管。由一個(gè)監(jiān)管部門對(duì)之實(shí)行并監(jiān)管，這樣的方式不僅可以同時(shí)減少監(jiān)管者和被監(jiān)管者的成本，并且能盡量減少監(jiān)管真空以及重復(fù)監(jiān)管。

４、在目前混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融方式還沒有完全建立起來的時(shí)候，三大監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)與中央銀行貨幣政策的協(xié)調(diào)，盡量減少貨幣政策與監(jiān)管目標(biāo)之間的摩擦。除此之外，三大監(jiān)管部門之間也應(yīng)做好溝通工作，切實(shí)加強(qiáng)信息共享，在顧全總體監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作。中央銀行應(yīng)主動(dòng)與“三會(huì)”和其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取定期地召開聯(lián)席會(huì)議制度并附設(shè)秘書處等方式，建立密切的聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制以方便信息的溝通。

當(dāng)然，作為非正式制度的自律監(jiān)管雖然在監(jiān)管模式的建立中處于輔助的地位，但出于成本和與國(guó)際接軌的考慮，在官方監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)規(guī)范化監(jiān)管的同時(shí)盡力幫助和推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)提高自身風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力、完善自律監(jiān)控能力、監(jiān)控機(jī)制就有了更為重要的意義。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新華金融保險(xiǎn)學(xué)院）