英國政府績效評估發展的回顧與反思

王雁紅

摘要：英國是公共部門績效評估應用得最持久、最廣泛、技術上比較成熟的國家，探討該國績效評估的發展歷程、發展特點，思考績效評估在政府部門中獲得持續發展的原因具有十分重要的意義。

關鍵詞：政府績效評估；效率；質量

中圖分類號：D035．2文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)06—0048—03

一、英國政府績效評估發展歷程的回顧

公共部門績效評估在英國的應用最早是在1968年。當時，英國的王室土地監督局、國內稅務局以及就業局開始發布各部門的整體生產率指數，并擬定各種績效示標用以衡量下屬部門的工作。但是在20世紀80年代以前，績效評估局限于輸入和產出易于識別和調整的執行功能。直至20世紀80年代以后，撒切爾政府及其后的梅杰政府、布萊爾政府為了提高行政效率、改進政府績效，才相繼推行了一系列行政改革，來推廣和普及組織績效評估。一般來說，根據評估的側重點不同，公共部門績效評估可以分為效率優位階段和質量優位階段。

1．效率優位階段

自20世紀70年代末以來，在“效率戰略”的指導下，撒切爾政府推行了雷納評審、部長管理信息系統、財務管理新方案等改革措施。這些改革在很大程度上推動了績效評估在英國政府部門中的應用。其中，雷納評審的重點是經濟和效率，其目的是通過評審來終止和避免那些不理想的東西(包括過時的、不合時宜的工作任務，無效率的工作程序和方法等)，從而降低政府部門的開支和運營成本。繼雷納評審之后，1980年環境大臣赫塞爾廷在環境部內建立的部長管理信息系統是整合目標管理、績效評估等現代管理方法而設計的信息收集和處理系統。它將績效評估、目標管理、管理信息系統相結合，使公共部門績效評估更具有戰略性、持續性。而財務管理新方案則是部長管理信息系統的擴張、延伸和系統化。在這一時期，公共部門績效評估已獲得初步的發展，但是其評估的側重點主要是經濟、效率。

2．質量優位階段

20世紀80年代后期，撒切爾夫人推行的“下一步行動方案”、“公民憲章”運動、“競爭求質量”運動扭轉了80年代以來的“效率戰略”改革方向，開創了質量和顧客滿意的新方向。1988年英國實施的“下一步行動方案”明確提出在部門內部設立“執行機構”，核心部對執行機構的運作進行監督、協調和“適距控制”，其方式包括設立績效目標、配置資源、設計績效示標并依此對執行機構的績效狀況進行準確的測定。同時，為了彌補執行機構責任機制上的漏洞，“下一步行動方案”還提出對執行機構的績效狀況進行定期評審并將結果公布于眾。繼撒切爾夫人之后，梅杰政府推行了“公民憲章運動”和“競爭求質量運動”，這些改革措施又進一步強化了質量和顧客服務的改革思想。例如，在公民憲章運動中，梅杰政府要求各公共服務機構和部門在制定憲章時要遵循六個原則：明確的服務標準、透明度、顧客選擇、禮貌服務、完善的監督機制、資金的價值。在保守黨政府之后，新工黨政府沿襲了保守黨的改革方向，他們繼續強調公共服務的效率、資金的價值和顧客導向。例如，布萊爾政府積極引進基準比較技術；將公民憲章更名為“服務第一”，并設立了公民評審小組；以及在地方政府層次上，推行“最優價值"(Best Value或譯為最高價值)。

二、英國政府績效評估的發展特點

經過20多年的發展，英國的績效評估在政府各部門的應用逐漸變得經常、系統、規范起來，并在許多方面也不斷發展，包括評估側重點、評估主體、價值標準等。

1．評估的側重點從經濟、效率到效益、質量

績效評估最初引入公共部門時，是以行政效率為核心課題，重視節約成本、提高效率。在英國，撒切爾夫人最初引入績效評估工具，主要是針對當時英國政府存在的效率太低、浪費嚴重的問題，希望通過借用企業中的績效評估工具來審查政府績效狀況，以提高行政效率和降低開支。到20世紀80年代末期，雖然改革在經濟和效率方面取得了顯著的成就，但同時另一個問題也開始變得日益突出，即如果保守黨政府的行政改革繼續以經濟和效率為重點，必然受到犧牲質量和公共服務來追求開支節省的指責。為此，英國的行政改革的側重點從經濟、效率向質量、公共服務轉移。同樣，作為英國行政改革的重要內容，公共部門績效評估的側重點也由經濟、效率轉向質量和顧客滿意。

2．評估主體從公共組織擴展到社會公眾

績效評估最初引入公共部門時，主要是作為上級部門評審、控制下級部門的工具。這一時期，政府績效評估主要采用自上而下的單向反饋方式，評估主體主要是公共組織和專門的機構。例如，在雷納評審、財務管理新方案和下一步行動方案中，評估主體主要是本部門、上級部門、效率小組、審計委員會等。2O世紀9O年代以來，隨著顧客導向、質量為本日漸成為英國行政改革的主題，政府績效評估也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心，評估主體由公共組織擴展到社會公眾。例如，在公民憲章運動中，各公共服務系統頒布的乘客憲章、納稅者憲章、病人憲章等服務標準中都明確提出了顧客滿意率。并且，布萊爾政府上臺后，又進一步明確提出讓公眾參與測評。當前，市場研究技巧(例如公眾意見調查、用戶調查)已經被大量的英國地方政府用來評估公眾對議會服務滿意與否的程度。

3．評估主題從評判到發展

在2O世紀8O年代初，英國政府績效評估的功能主要是評判、控制。然而，隨著行政改革的推進，績效評估的功能不再局限于評判、控制。英國政府開始積極運用績效評估來推進政府績效的持續改進、實現組織的發展。為了對組織有實際利益，績效評估應該被視為一種重要的學習方法，并不只是為了評估而評估，也是為了評估者和作為整體的組織。此時，績效不僅僅是一個指導和控制的程序，更是一種學習的程序。組織通過各部門、單位間的橫向或縱向比較、現有的績效水平與標準水平或理想水平的比較，來尋求進一步提高組織績效，實現本部門的發展的目的。例如，1996年，英國政府在執行機構中引入“最佳實踐基準比較”。

4．評估的價值標準多元化

由于傳統行政效率研究基本上嫁接普通管理學(以企業為研究對象)效率研究的概念、模式，忽視公共部門的公共性，因此，早期的效率測量是單一的效率取向，即追求投入產出的最大化。由于單一的效率取向的效率測量無法平衡效率與其他價值之間的沖突。2O世紀8O年代初，英國的效率小組建議要在財務管理新方案中設立“經濟”、“效率”、“效益”的“3E”標準體系，以取代傳統的效率標準(如財務、會計指標等)。不久，英國審計委員會(The Audit Commission)又將“3E”標準納入到績效審計框架中，并運用于地方政府以及國家健康服務的管理實踐中。實際上，“3E是一種包含了不同價值觀點的標準體系，它反映了公

共組織目標的多元化。隨著績效評估在政府各部門的應用與發展，為了更加充分地反映公共組織目標的多樣性與復雜性，有些人甚至建議增加更多的“E”，如公正、企業家精神、卓越等。總之，公共組織的目標多元化和價值多樣性促使政府績效評估的價值標準日趨多元化。

5．評估被納入績效管理體系

在2O世紀8O年代初，績效評估常常被單獨使用。隨著2O世紀8O年代后期績效管理的誕生與推行，績效評估逐漸被納入績效管理的框架中，并“被視為績效管理概念中的中心因素”。一般而言，績效管理的程序包括制定績效協議、制定績效計劃、持續性的績效管理、組織改進績效成就的階段性評估。而績效評估是績效管理中內在的、不可缺少的一部分。它反映了績效目標與實現結果的有關信息，為以提高公共組織整體績效水平的其他績效管理技術的運用提供了依據。相對于績效管理而言，績效評估側重于研究如何確定績效目標、設置績效示標、收集績效信息等來全面、客觀地評估組織績效狀況。自20世紀80年代后期以來，英國中央、地方政府在管理實踐中就不斷推行績效管理。例如，在地方政府層次上，英國某些地方政府正努力建立績效管理體系，尋求以一種更協調、更整體的方式去管理績效。

三、對英國政府績效評估的思考

公共部門績效評估之所以能在英國各政府部門獲得持續、穩定的發展，除了績效評估工具本身的優勢外，政府的有效推行也是重要的原因。

1．將績效評估納入行政改革，并制定相關法律、法規和政策保障績效評估的實施。在英國，公共部門績效評估是其行政改革的重要組成部分。通過將績效評估納入政府改革方案，一方面，能保證績效評估隨著政府改革的推進而在公共部門中獲得持續性發展；另一方面，也有助于其它管理工具(如內部市場、標桿管理、分權化管理、市場檢驗等)的有效應用，從而進一步推動行政改革。另外，英國政府還以管理規范形式將績效評估納入重大改革方案，并制定相關政策來指導、規范其實施。例如，為推動公民憲章運動，英國政府成立了公民憲章領導小組，先后發表了《公民憲章》、《公民憲章指南》、《1992年公民憲章首次報告》等。

2．將績效評估與政府部門管理工作相結合。1982年英國財政部頒布的財務管理新方案就明確提出在中央各部門引進一種系統，使負責具有：(1)對其制定的目標有清晰的概念，如果可能，對與這些目標相關的產出或工作績效進行評估。(2)對最有效使用資源制定明確的責任，包括嚴格審查產出和經費。(3)有效地行使職責所需的信息(特別是費用)、訓練及得到專家咨詢。從該報告可以看出，英國政府要求將績效評估與中央各部門的管理工作相結合，充分利用績效評估工具來改進政府管理。一方面，公共部門利用績效評估促使部門在嚴格的預算范圍內實施管理，控制資源使用，并改善部門財務信息的質和量。另一方面，公共部門充分運用績效評估來測量缺陷，提出補救措施，從而改進政府管理。

3．建立管理信息系統。在一定意義上講，績效評估過程就是收集信息，對信息進行加工、處理，最后輸出有關行為績效信息的過程。在政府部門，要保證績效評估結果的客觀、公正、準確，其關鍵因素就是保證相關信息的完整性。在政府部門內部建立管理信息系統，不僅有利于開展評估，也能加強部門間、部門內部的溝通。1982年財務管理新方案就要求在中央各部門普遍建立管理信息系統，它“不僅能向最高層提供評估和控制所需的全部信息，而且能為下面各層主管提供做好工作所需的信息”。在保守黨政府之后，新工黨政府繼續強調管理信息系統建設。1999年英國出版的《現代化政府白皮書》的目標之一就是打造合作與有效的信息時代的政府。新工黨政府在部門管理信息系統的基礎上，運用現代信息技術建立起跨部門的信息網絡。

4．將績效評估與其他管理工具相結合，以改進政府管理。在長期實踐中，英國政府不再局限于績效評估的單獨使用，它們積極尋求將績效評估與其他管理工具相結合，以更加有效地改進政府管理。在管理實踐中，一些政府部門將政府績效評估與預算過程相聯系，提出了績效預算。一些政府部門用質量保證體系等質量方法來代替績效評估中的質量測定，以促進服務質量的測評與改進。而另一些政府部門則尋求將績效評估與標桿管理相結合。一般而言，如果公共部門依照別的組織來對其過程進行比較的話，那么標桿管理就會依靠績效指標。如果績效標準是標桿的話，那么公共部門就可能依照質量模型來對其過程進行比較或依照績效標準來對其結果進行比較。目前，標桿管理已廣泛運用于英國中央、地方各政府部門中。

5．發揮公務員的積極性。充分發揮公務員的積極性是英國各政府部門成功開展績效評估的重要原因之一。英國的經驗是：“起始階段注意績效評估的自愿性——政府高層鼓勵進行績效評估，但沒有選擇試點強制實行，也沒有規定這方面的指標和時間表，而是由各部視自己的情況安排，部內試點單位的選擇也以自愿為基礎；績效評估主要采用自我評估的方式——財政部、首相效率小組及有關方面的專家主要起政策協調和技術指導作用，而不是以居高臨下的姿態檢查下屬的工作。”同時，在地方政府層次上，隨著分權化改革與地方政府自主權的擴大，新工黨政府在實施績效評估時繼續強調公務員的積極性。例如，新工黨政府只提出最優價值方法的基本原則，而對于最優價值的具體含意、如何著手測定以及如何向利益相關者證明最優價值等問題則由各地方政府自行決定。

(作者單位：寧波大學法學院)

責任編輯：錢國華