知情權的法律定位

李湘剛

知情權，是由美國新聞編輯肯特·庫泊(Kent Copper)在1945年1月的一次演講中首次提出來的。其基本涵義是公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息、尤其是政務信息的權利。二戰(zhàn)以后，隨著各國民主主義的不斷發(fā)展和國民主權觀念的不斷深入，其內(nèi)容不斷豐富。1948年《世界人權宣言》也對人們“知的權利”有所描述，其中第19條規(guī)定：“人人有權享有主張和發(fā)表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”此規(guī)定盡管沒有明確的“知情權”字眼，但蘊含著“知情權”之意。到1984年，《世界人權宣言》更是確定知情權為基本人權之一。

知情權在憲法上的體現(xiàn)，各國憲法一般明確規(guī)定的不多，理論認識也很不一致。一方面，由于該權利既屬于抽象的權利，又屬于具體的權利，因而較難界定。此外，各國還有各自特殊的原因。美國在1787年制定憲法時規(guī)定公民基本權利的內(nèi)容，1789年制定的憲法修正案才寫進了關于公民權利的內(nèi)容：“國會不得制定關于下列事項的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；剝奪人民和平集會和向政府請愿申冤的權利。”該條主要是言論、信仰、請愿自由，其中關于言論自由的規(guī)定被認為是知情權的根據(jù)。日本1946年憲法也未明確規(guī)定知情權，該憲法第21條規(guī)定：“保障集會、結社、言論、出版及其他一切表現(xiàn)的自由；不得進行檢查；不得侵犯通信秘密。”日本理論界多以此作為知情權的憲法根據(jù)，認為“表現(xiàn)的自由”包括獲得政府情報的權利以及接受其他有關情報的自由。也有人認為，日本憲法中的“國民主權”、“參政權”為知情權的憲法根據(jù)。此外，日本也有人認為知情權在憲法上的根據(jù)包括：憲法之“國民謀求生存、自由及幸福的權利”、“表現(xiàn)的自由”、“生存權利”、“議院的會議為公開會議”等規(guī)定。德國《聯(lián)邦共和國基本法》之“言論自由”規(guī)定：“人人有以口頭、書面和圖畫自由表達和散播自己觀點以及自由地從一般可允許的來源獲得消息的權利，出版自由和通過廣播、電影進行報道的自由受到保障，不建立檢查制度。”這里，憲法規(guī)定公眾獲得政府情報的權利，雖然應屬于知情權的范圍，但不是國民對政府情報的一般公開請求權，而屬于新聞采訪報道權，尚有待于發(fā)展成為公眾廣泛的知情權。俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法第29條規(guī)定：每個人都享有以任何合法方式自由收集、獲得、轉交、編輯和傳播新聞的權利；屬于國家秘密的信息清單，由聯(lián)邦法律確定；保障大眾新聞媒介的自由；禁止新聞檢查。南非憲法規(guī)定：每個人有權獲得國家擁有的任何信息以及為另外人持有但為行使或保護任何權利所必需的任何信息；必須制定全國性法律以使該權利生效。可見，俄羅斯和南非等國家的憲法對知情權的規(guī)定是比較明確的。

我國現(xiàn)行憲法雖然沒有直接規(guī)定知情權，但其中卻隱含有公民知情權。憲法第2條規(guī)定，國家的“一切權力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。人民要管理“國家”、“經(jīng)濟”、“文化”、“社會”事務，就必須知道國家、經(jīng)濟、文化、社會的各方面情報；而這些情報的來源多掌握在國家機關手中，國家機關應主動地或應公開這些情報，以使人民“知”和“行”。否則，讓人民管理國家事務便是一句空話。根據(jù)憲法，我國陸續(xù)制定了一些法律規(guī)范，以確認和保障公民知悉、獲取有關信息的自由和權利。如《行政訴訟法》的被告舉證責任及公開審理；《行政處罰法》規(guī)定的“公開原則”、“聽證制度”等；《選舉法》的候選人公布的規(guī)定等，均不同程度地反映出公民知情權的內(nèi)容。我國還有一些法律法規(guī)分散有個別涉及公民知情權的條款，如《消費者權益保護法》對消費者知情權的保護，《證券法》對股東知情權的保護，等等。這些法律法規(guī)是我國理解和評價我國公民知情權法制建設實際情況的重要依據(jù)。我國知情權立法雖不算少，但不夠健全，不足以滿足現(xiàn)代人對信息的強烈獲知需求，公民應當享有的許多知情權還沒有得到法律保障，尤其是沒有得到憲法保障。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，信息社會的來臨，對信息社會的來臨，對信息的渴求使得人們對知情權的關注程度大為提高。尤其是，民主與法治已成為現(xiàn)代國家發(fā)展的潮流和趨勢。民主需要實行多數(shù)人的選擇；法治需要將多數(shù)人的意志上升為法并得到遵守和執(zhí)行。要保證多數(shù)人的選擇的正確、多數(shù)人的意志符合客觀規(guī)律，就需要對有關情況能夠客觀地了解，即讓公民知道有關信息(或稱情報)。為此，國家在憲法上或在法律上確認公民享有知情權，并以法律保證實現(xiàn)該權利。在我國，目前還沒有專門對公民知情權立憲，但是許多單行法律，如《選舉法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等，開始規(guī)定行政機關及其他國家機關向公民告知有關信息的制度。黨的十六大報告明確指出，為完善民主監(jiān)督制度，國家機關實行“公開辦事制度”，“認真執(zhí)行政務公開制度”，開始重視信息公開制度的建立。隨著行政機關執(zhí)行“政務公開”以來，各類機關紛紛公開各自的有關規(guī)章制度，如檢察機關的“檢務公開”、法院的“審務公開”、公安機關的“警務公開”等等，表現(xiàn)出民主法治發(fā)展的良好勢頭，成為我國建立和實行知情權制度的前奏。但是任重而道遠。在我國憲法中，知情權還是一個項隱含權，至今沒有明確規(guī)定公民知情權，這可以說是一個缺陷。隨著中國民主法制建設的不斷發(fā)展，公民的知情權也越來越受到重視。不管是在報紙上還是在網(wǎng)絡上都能見到與知情權相關的評論性文章。1999年初，《長江日報》子報《長江周末》開辟專欄，就消費者的知情權展開討論，有學者提出：知情權的范圍應該更廣。差不多同時，《光明日報》、《中國青年報》等報刊上也發(fā)表了一些關于知情權的言論。1999年11月，中國著名經(jīng)濟學家曹思源呼吁應盡快修改憲法，其中一項重要內(nèi)容就是人大公開化，讓人民對人大及常委會會議的內(nèi)容有知情權。有的學者還認為應當在憲法中把知情權當作一項基本人權確立下來。

發(fā)達國家學者，特別是日本學者認為，中國現(xiàn)行法律中根本沒有保障公民知情權的條文。這是不正確的。當然我們也應該承認，中國現(xiàn)行法律中關于保障公民知情權的規(guī)定是不充分、不完整的，因而是應當加以改進的。筆者認為，出現(xiàn)上述情況，主要的原因在于，我國憲法中沒有明確規(guī)定公民的知情權。但是有人認為，知情權并非憲法性基本權利，綜觀已經(jīng)制定信息公開法的國家，卻很少有在憲法中明文規(guī)定知情權的。而在中國公民的知情權意識日益增強的趨勢下，沒有憲法對公民知情權進行保障是顯然不行的。因而現(xiàn)在就應該對我國公民知情權進行理論及立憲研究，為不久的將來對行政信息公開進行立法打下基礎。美國、日本、德國等發(fā)達國家對行政知情權的立法對我們很有借鑒意義，可以開闊眼界，少走彎路，從而科學地對公民知情權進行立憲，使知情權得到憲法保障，為行政信息公開進行立法提供憲法依據(jù)和基礎。

在我國憲法中明確規(guī)定知情權，可以從修憲程序、修憲內(nèi)容和章節(jié)設計等幾個方面進行設想：(1)在修憲程序上，我國公民知情權的修憲建議，仍應先由中共中央提出，然后轉呈全國人大常委會審議，最后再向全國人大正式提交。(2)在修憲內(nèi)容上，知情權條文可以設計為：“中華人民共和國公民享有知悉國家事務、社會事務和經(jīng)濟文化事業(yè)的真實情況的權利。”當然，由于任何權利都有被濫用的可能，過于行使知情權有可能影響經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定，不但要保護知情權，也要注意保障隱私和保守國家機密，所以，對知情權加以適當?shù)南拗疲葹楸匾虼嗽趦?nèi)容上，可以緊接前文的宣示后限定，“但法律有特殊規(guī)定的除外”。(3)在修憲的章節(jié)安排上，應借鑒別國的經(jīng)驗，規(guī)定在憲法“第二章，公民的基本權利和義務”中，其條文可稍后一些，排在公民“政治權利”、“人身權利”之后，“社會經(jīng)濟權利”的位置上是適宜的。確立了知情權的憲法地位后，再根據(jù)憲法，制定專門的知情權保障法或叫情報公開法，以此形成我國完整的知情權保障體系。

(作者單位：湖南城市學院政法系)

責任編輯：錢國華