從總統彈劾案淺析韓國選舉政治腐敗的成因

殷育茜

摘要：選舉政治腐敗是韓國民主政治發展的痼疾。其成因在于：韓國特殊的政治文化的影響、威權主義的政府體制和政府對市場的過度干預、自由的選舉制度與薄弱的法制基礎。只有真正打破威權主義支配，改革政治經濟體制，才能迎來韓國民主政治的春天。

關鍵詞：選舉；民主政治；反對腐敗

中圖分類號：D509文獻標識碼：A文章編號：l004—1605(2005)06—0051—03

2004年3月12日，擁有273個議席的韓國國會以193票贊成，2票反對通過了彈劾總統的動議。該彈劾案由新千年民主黨和大國家黨兩大在野黨聯合提出，理由是盧武鉉陣營在2002年總統競選期間收取非法政治獻金以及盧武鉉關于支持開放國民黨的談話違反選舉法。這是韓國56年憲政史上首次在任總統遭遇彈劾，并在國會成功通過的案例。鑒于彈劾案在韓國朝野引發的政治分裂和對抗，這一事件無疑也是對韓國自1987年所確立的現代民主政治體制的一次考驗。

一、選舉政治腐敗是韓國建國以來民主政治發展的痼疾

韓國在1948年建國之時即宣布實施憲政。但李承晚、樸正熙、全斗煥時期事實上實行的則是威權主義，甚至是軍政獨裁的統治模式，并沒有給韓國政治社會留下多少可發揚光大的民主資源。樸正熙時代開始的政府主導型的經濟發展模式，更是筑就了官商勾結的溫床，使得政壇腐敗屢禁不止。政府有選擇地對企業進行扶持，造就了最大的尋租空間。歷屆總統選舉或國會議員選舉期間，表面上選民一人一張選票選舉總統和國會議員，暗地里卻是金錢在支配著選票。金元選舉、權錢交易，不斷衍生著腐敗的怪胎。前總統全斗煥、盧泰愚先后因非法收取選舉資金而鋃鐺入獄，成為那個時代韓國選舉政治腐敗的寫照。以搞民主運動出身的金泳三、金大中當政時期，韓國的腐敗問題依然相當嚴重。金泳三和金大中的兒子也先后因受賄而鋃鐺入獄，從另一個側面印證了韓國權力與金錢的交易。盧武鉉上任之初針對腐敗的選舉制度，試圖推行反腐敗政策。然而，反腐敗“拔出蘿卜帶出泥”，將盧武鉉親信收取非法選舉資金和他的親屬徇私舞弊問題帶了出來。盧武鉉遭到在野黨彈劾，最主要是因為其親信和親屬存在腐敗問題。事實上，韓國朝野都與非法選舉資金有染，且爭奪的是權力。

1987年10月，全斗煥執政時第9次修改憲法，從而確立了現在的三權分立的政治體制。國會實行一院制，是國家立法機構。憲法賦予國會的職能除制定法律外，還包括批準國家預算、外交政策、對外宣戰等國家事務。總統實行全國投票直選。新憲法賦予總統極大的權力，他不僅是國家元首和全國武裝力量總司令，同時也是國家最高行政長官。但總統無權解散國會，而國會則可以通過啟動彈劾程序制約總統權力。1988年，在韓國的普通法院之外，又建立了憲法法院，它可以通過建立特別的憲法裁決程序對有關憲法的問題進行裁決，以保護憲法和保障國民的基本權利。1987年以后，韓國的政治運作基本保持平穩，其間兩次實現了政權的平穩交接。盧武鉉此次遭彈劾，本質上的確是政黨斗爭的結果。但它也確實體現了對權力的制約，即使是總統，在行使職權的時候也無時不受到來自國會和司法機關的監督，而他身邊的親信、朋友和家屬也是社會公眾監督的對象。公眾對權力核心以及貼近權力核心、可以對權力核心人物施加影響的人保持警惕，了解他們與權力運行的有關行為的指向，這是現代政制下人們知情權的重要組成部分。然而對總統職位的爭奪，選舉政治腐敗的不斷發生以及由此引發的政壇動蕩在韓國仍是十分常見的現象。

二、韓國選舉政治腐敗的成因

1．韓國政治文化的影響

戰后幾十年韓國的政治史，可以說就是外塑的民主制度與原生的本土政治文化相磨合的過程，也是外來政治文化與傳統政治文化既相互拒斥又相互融合的過程。

韓國建國后，韓國現代化的啟動有著重要的背景：在國際上，兩極體制的對立，謀求美國在韓國的軍事存在和重大的政治影響力是其立國的基礎。美國的軍事支持、經濟援助直到今天仍然是韓國的政治精英決策的重要籌碼。這種背景不僅為美國的文化介入提供了合法的渠道，同時也為其政治變遷找到了一個重要的外生變量。而韓國現代化的開啟，又不能不帶著歷史的負荷和深重的傳統印記，即深厚的儒教傳統的積淀和日本殖民文化的遺產。韓國文化的各個部分的融合轉化，形成了以儒家倫理為主、西方基督教倫理為輔的新儒家倫理，從而韓國的政治發展呈現出一條從威權主義到民主主義的緩慢發展的脈絡。儒家文化沒有產生公共權力的觀念，也沒有形成建立在契約基礎上的個人之間抽象的聯系。國家權力在一定程度上仍是統治者個人或其家族的所有物。儒教把家庭看成社會、經濟和文化的基本單位。國家是家庭的擴大，個人與國家的關系是個人與家庭關系的延伸，維護國家的政治原則與維護家庭的倫理原則是一致的。韓國古代社會也像中國一樣，是以皇帝為最高家長的“家天下”。這樣，韓國的傳統社會培育了一種特殊的團體意識，團體觀念以具體的個人為核心，團體內部的關系主要是建立在對具體個人的忠誠的基礎之上。私人的、地域的和派系的關系在政治生活中長期占支配地位，它對韓國軍人的獨裁、官僚體系的維持、不成熟的政黨制度產生著重要影響。不過，傳統儒家文化對現代民主思想還有可兼容性的一面。儒家文化講求中庸，求和求穩，具有極強的包容性。這有利于西方民主思想的傳人和滲透。

傳統的威權主義取向的政治文化的強大作用，在很大程度上決定了從美國引進的民主制度在韓國的命運。在韓國建國后數十年的歷史上，共和國建立過六個，憲法被修改九次。三次創建了民主或出現了建立民主的希望，但結果都是導致威權主義。甚至同一個政黨或同一位政治家，親手創建民主繼而又親手埋葬民主，開始反抗獨裁而自己又走上獨裁的道路，選舉政治腐敗的不斷發生也就不可避免了。2O世紀8O年代末期以來，都市化、教育普及和中產階級的形成以及基督教的急劇擴展雖然都削弱了儒教作為韓國民主的障礙，然而，舊文化傳統對于民主政治發展的影響仍然不可小視。

2．威權主義體制和政府過度干預市場

“韓國式的民主”實際上是半民主和半威權主義的混合物，而威權主義傾向占上風。韓國已經以民主的方式批準了大總統制和通過選舉產生總統，但同時卻使總統具有極大權力，很少受到制約和限制。雖然政府不時采取壓制行動，但出版、言論和反對派的活動相對來說還是自由的。它按效率優先而不是民主優先的原則組織政府。政府的權力結構以總統為中心，權力自上而下單向流動，把準軍事的或類似企業的組織原則和運作方式引進政府。政府把經濟建設作為第一戰略目標，將原來自由放任的市場經濟改變為政府主導型市場經濟，政府以行政手段直接干預經濟生活，動員一切手段發展經濟。按韓國人的說法，整個國家就是一個大公司，總統是總經

理，政府是管理機構，各個企業只是生產車間或銷售機構。支撐這個政權的是軍隊精英、上層資產階級、政府高官、國家和私人領域的專家治國論者，以及無所不在的美國的戰略和經濟利益。事實上，正是有了政府在產業政策、統籌社會資源、高度社會動員、強制儲蓄、維持社會秩序等方面的重大作用，韓國獲得了較高的經濟增長速度，成為亞洲“四小龍”之一。

由于過于強調政府主導，給韓國企業和國家經濟埋下了嚴重的隱患。韓國在軍人當政時期形成的政府一銀行一企業三位一體制度，使政府和銀行都陷入企業的低效率發展和巨額虧損的泥潭當中。由于銀行貸款來得十分容易，企業盲目擴張規模，造就了一大批大型綜合商社，這些巨型企業往往涉足十幾個以至幾十個互不相干的產業中，企業效率十分低下，國家經濟嚴重泡沫化。另一方面，隨著政府管理經濟與社會事務的范圍不斷擴大，市場中的政策因素和權力因素加重，引發了眾多的行賄動機。從政成為一種有利可圖的職業，這又鼓勵官員們和行政部門擴大對市場的干預以獲得更多、更持久的利益，此即所謂“造租運動”——把更多的權錢交易的可能性制造出來。在相當程度上，可以說，默許乃至縱容官僚階層和執政黨成員尋租致富，是韓國威權主義體制自我鞏固的一個重要手段，也就是說，威權主義體制產生了腐敗和裙帶風，而腐敗和裙帶風在某種程度上又被統治集團視為維護統治的需要。

3．自由的選舉制度與薄弱的法制基礎

韓國的威權主義體制畢竟與集權統治有所不同，它并不排斥公開的多黨競爭、議席競爭，甚至執政黨內也有競爭。自由選舉制度本身是善的或向善的，關鍵是它在從理念和制度框架向官僚系統延伸，向人延伸，與本土的社會關系網絡接觸時，遭到了政治文化的制約，從而造成制度脆弱，法治乏力，自由選舉虛假。自韓國建立起共和政府以來，行政和立法間的關系便呈現出行政凌駕于立法的特點。引人注目的是，每當總統謀求連任，立法機構就會提供法律支持。執政黨持續控制國民議會，以致立法形同行政的從屬機構。由于議會多數黨完全聽命于行政機關，反對黨不得不承擔起牽制議會多數黨和行政機關的任務。韓國政黨一直是政治家個人權力基地，即使是執政黨也不例外。總統一旦失勢，其政黨也隨之倒臺。李承晚總統第一共和國的自由黨、樸正熙總統第三、四共和國的民主共和黨、全斗煥總統第五共和國的民主正義黨以及盧泰愚總統第六共和國的民主自由黨均未能幸免。

從政黨制度上看，韓國的一黨獨大體制似乎存在著權力競爭，但不存在權力的更迭，所有的人都可以參與選舉，但是，只有那些“主流”政黨中的人才能進入官職。這種民主制度的最終作用不是來促進西方競爭和變化的價值觀，反而是促進了和諧與穩定的儒教價值觀。這種情況正如托克維爾所述的：“民主革命雖然在社會的實體內發生了，但在法律、思想、民情和道德方面沒有發生為使這場革命變得有益而不可缺少的相應變化。”植根于新儒教價值觀的自由選舉制度自然也就不能夠阻止選舉政治腐敗的發生。

綜上所述，韓國民主政治的發展，正驗證了美國政治學家文森特·奧斯特羅姆等人指出的那樣：

(1)發展中國家的執政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經濟、軍事、輿論等權力于一身的傾向．，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的官僚主義作風；另一方面形成政權部門對于經濟過程的過多干預，甚至出現政治和軍事集團代替經濟部門作出經濟選擇的情形。

(2)發展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面又往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于公共政策主體更多強調職業道德自我約束而較少重視法規的管束。從而為這些人尋租提供機會。

(3)發展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現了自發的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到公共政策主體的反對而失敗。

韓國建國以來數十年威權主義統治下，政治體制內某些積極因素在某個時期曾經創造出的經濟增長奇跡，又被同樣來自它自身內部的消極因素如選舉政治腐敗等所吞噬和破壞，繼而不斷地引發各種政治紛爭。可喜的是，自1987年修憲之后，這種爭斗基本上都被成功地限定在體制范圍之內，各種政治派別反映著各種社會利益，代表著各種政治的訴求。2004年5月14日，韓國憲法法院最終判決，駁回了國會對盧武鉉總統的彈劾案，盧武鉉立即恢復總統職務。韓國民眾廣泛歡迎和慶祝，認為這是“民意的勝利”，有利于韓國政局的穩定和盧武鉉繼續推行改革路線。反對黨也表示無條件尊重裁決。“剔除政經勾結和權力型腐敗!”這是盧武鉉總統的主要執政方針之一。能否真正打破威權主義支配，反對腐敗，消除權錢交易，驅走總統彈劾案引發的寒流，促進韓國民主政治的發展，全世界正拭目以待。

(作者單位：南京大學公共管理學院)

責任編輯：錢國華