論公共政策合法性的內涵及其實現

楚德江

摘要：公共政策合法性根植于政治合法性。政治合法性是公共政策合法性存在的前提和基礎，公共政策合法性是政治合法性的體現和保證。影響公共政策合法性的因素主要有政治體系、憲政規則和公眾態度三個方面。獲取和保持公共政策合法性極其重要，它要求公共政策具備形式合法要件，同時爭取民眾的同意和支持，并通過有效化解政策風險保持公共政策合法性。

關鍵詞：公共政策；合法性；內涵；影響因素；獲取

中圖分類號：D305文獻標識碼：A文章編號：1009—2234(2005)06—0056—02

公共政策是社會公共權威經由政治過程而制定和實施的旨在解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的行動方案或行動準則。公共政策是政府實現政治統治和社會管理的基本手段和途徑，制定和實施公共政策也是政府活動的基本內容和行為方式。公共政策能否取得預期的結果取決于公共政策本身質量的高低、執行者能力、資源與環境條件和目標群體的態度等多方面因素。其中，目標群體是否能夠認可和接受政策是決定政策成功與否的關鍵因素。而目標群體是否接受和遵從某項公共政策，主要是基于目標群體對該公共政策是否具有合法性的判斷。因此，政策合法性成為公共政策研究的重要內容。

一、合法性及其內涵

從字面上理解，合法性似乎指“符合法律規范”之意。然而，“合法性”與“合法”沒有本質的聯系，“合法”是指合乎法律規范的要求，而“合法性”在政治學上具有特定的含義，它探討的是人們為什么會接受某種政治統治。馬克斯·韋伯較早對這個問題進行了研究，他認為人們接受的合法統治有三種純粹類型：合理的性質、傳統的性質和魅力的性質。但馬克斯·韋伯認為合理的統治應建立在依統治者章程所規定的制度(法律等)的基礎上。然而，合乎“制度”并不是取得合法性的依據，制度本身的合法性仍建立在人們接受的基礎上。“認為只要符合法律程序就可以接受，而沒有必要去驗證去評價這種程序，這種觀念與合法性的概念卻是不相容的。……將合法律性提升為評價政治合法性最終標準的地位，這意味著對國家的一種屈從，這種屈從與合法性理念是完全違背的。”

在韋伯看來，合法性是指社會對合法性有著明確的主張，按照這一主張行動的類型被認為是“正當的”，這一事實更加確定了主張擁有權威者的地位。可見，在合法性問題上，韋伯是從經驗研究的角度對既定社會事實加以認定，而不涉及對既定事實是否合理的價值判斷。李普塞從民眾“自愿服從”的角度看待合法性，他認為，“合法性存在于這樣的政治系統內，該系統有能力形成并維護一種使其成員確信現行政治制度對于該社會最為適當的信念。”政治學家G·A·阿爾蒙德也認為：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威就是合法的。”戴維·赫爾德也堅持類似的看法：“合法性意味著，人們之所以遵守和服從統治和法律，是因為他們的確認為統治和法律是正確的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被國民規范性認可的秩序。”因此，合法性來自民眾對政治統治的自愿服從，以暴力為后盾的強制服從并不能帶來合法性。

可見，這些圍繞合法性的論述均接受這樣的觀點，即合法性存在于社會成員的認可和接受，而不去考慮被社會成員接受的統治秩序對社會成員來說究竟意味著什么。在這方面，哈貝馬斯的看法與眾不同，他認為，“合法性意味著一種值得認可的政治秩序。”胡偉認為，哈貝馬斯不是把合法性構筑在單純的經驗分析與心理認同上，而是強調對于政治系統合法性的價值判斷。從歷史的角度來看，“值得認可的政治秩序”只能是人們的一種追求，而難以成為既定的現實，合法性還是應該更多地從事實經驗的層面加以認知。

二、公共政策的合法性及其影響因素

不僅政治統治存在合法性問題，作為政治系統實現政治統治和社會管理的基本方式和手段的公共政策同樣存在合法性問題。根據人們對合法性的一般看法，我們可以把公共政策合法性的內涵簡單地理解為公共政策獲得了公眾的同意、認可、接受和遵從。

對公共政策合法性的理解應根植于對政治合法性內涵的認知的基礎之上，全面理解公共政策合法性的內涵必須把其與政治合法性結合起來。首先，政治合法性是公共政策合法性存在的前提和基礎。公共政策是政治系統活動的產物，其合法性的獲得依賴于政治系統的合法性，沒有政治系統的合法性便不存在公共政策的合法性。其次，公共政策合法性是政治合法性的體現和保證。阿爾蒙德指出，“統治的合法性是一個復雜的混合物，是由統治者制訂的政策的內容實質和實施程序所決定的”。公共政策展示了政治系統的目標與期望，同時也是溝通政治系統與民眾的紐帶。一方面，公共政策體現并實現著統治階級在政治、經濟、文化等方面的利益訴求和價值追求；另一方面，公民也通過公共政策對社會價值的權威性分配中體現的價值內涵來認知政府的實質，決定自己的態度。

在當今社會，合法性建立在人民主權的基礎之上。國家權力來自于人民，只有用來為人民的利益服務才能獲得人民的服從和尊重。“為了狹隘的個人目的而行使的權力是不具備合法性的。事實上，一旦政治功能私人化，也就是說政治功能只為私利服務，統治權利就將受到質疑。”為了保證國家權力的正確行使，人們設計了復雜的憲政體制以制約國家權力。憲政體制在實現人民主權的同時，也給政治體系本身帶來了極大的合法性。我們把符合憲政規則的公共政策(即依據憲政體制的要求，由合法的決策主體經由合法程序制定的具有合法內容的公共政策)稱為具有形式合法性，而把獲得公眾支持和遵從的公共政策稱為具有實質合法性。

由此，我們可以把影響公共政策合法性的因素大致歸納為三個方面：一是政治系統是否具備合法性；二是公共政策的制定和執行是否遵循了人們認可的憲政規則；三是公眾對公共政策的認知與判斷。具體說來，公共政策的合法性受到以下因素的影響：(1)政治系統的合法性；(2)現存法律體系的合法性；(3)政策主體的合法性；(4)決策程序的合法性；(5)政策內容的合法性；(6)公眾的認知和判斷。

三、公共政策合法性的獲取與保持

公共政策作為政府調節和服務社會生活的基本工具和手段，其合法性的獲取關系到政府功能的發揮，進而影響到政局的穩定、經濟的發展和人民的安居樂業。因此，公共政策合法性的獲取和保持應引起政府的高度關注。具體說來，政府可以主要從以下三個方面人手來獲得和保持公共政策的合法性。

(1)使公共政策具備形式合法要件。首先，政治體系具備合法性。政治體系具備合法性包含兩層意思：一是權力來源具備合法性。在當今民主社會中，合理、合法的程序成為獲取合法性權威的唯一途徑，這種合理、合法的程序主要體現在競爭性的公開、公平的選舉。二是憲政體制具備合法性。憲政體制的設計能有效地保證公民權利的實現，就會獲得公眾普遍的認可和支持。其次，公共政策是在公眾認可的憲政體制內由合法的決策主體遵循合法的決策程序制定并實施的。第三，具備合法的決策內容，即政策內容不與公眾認可的憲政規則相抵觸，也不與其他的政策法規相抵觸，同時政策內容符合民眾的利益需要。

(2)爭取民眾的同意和支持。公共政策爭取民眾的同意和支持，首先要在政策內容上體現絕大多數民眾利益要求。只有那些真正為絕大多數人民謀福利的政策才能最終贏得人民的支持。其次，在政策制定和執行過程中吸引公民的廣泛參與。約翰·托馬斯認為，公民參與可以促進決策的有效性，并會帶來決策的有效信息增多、決策質量提高、公民對決策的接受程度提高、公共部門服務的效率和效益提高、減輕人們對政府機構的批評等諸多好處。他認為，更加有力的公民參與促進了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎。第三，加強對目標群體的政策溝通與宣傳。通過對民眾的政策溝通與宣傳使民眾了解公共政策的價值和優勢，明確政策措施的必要性和緊迫性，從而增強公眾貫徹公共政策的自覺性和主動性。

(3)公共政策合法性的保持。公共政策合法性的保持是指公共政策能有效化解政策風險，保持有效性和正當性，始終獲得民眾的支持和遵從。由于公共政策要解決的社會問題日益復雜，在政策制定和執行過程中不可避免地會面臨著理性困境和價值困境，使得政策風險難以完全避免。有效化解政策風險，需要逐步解決公共政策面臨的理性困境和價值困境。首先，要實現決策科學化。通過完善決策系統、采用科學的決策方法和技術、遵循科學的決策程序、促進專家和公眾對公共政策的積極參與等途徑穩步改善決策質量。其次，實現決策民主化。建立公開透明的決策體制和完善有效的參與渠道，積極促進專家和公民對政策過程的參與，通過決策民主化保證決策科學化，同時增進民眾對政策的認知和支持。第三，及時充分地對公共政策的利益受損者進行補償，爭取他們對政策的理解。第四，適時調整公共政策，使之與環境的需求保持一致。隨著社會生活的變遷，一些政策變得不適應，須及時加以調整；一些政策已完成使命或徹底失敗，須及時加以終結。

編輯/佳忠