欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題初探

黃新珍

摘要：農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，是我國(guó)社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，直接關(guān)系到九億多農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，關(guān)系到國(guó)家的安定。目前，我國(guó)仍有相當(dāng)部分農(nóng)村屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，搞好欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，將直接影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，意義重大。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū)；保障；層次性

中圖分類(lèi)號(hào)：F323．89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—2234(2005)06—0082—02

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀及原因分析

欠發(fā)達(dá)地區(qū)是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，投資環(huán)境差，主要分布在我國(guó)中西部省份。在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村，農(nóng)民普遍感到生產(chǎn)生活沒(méi)有保障，農(nóng)村社會(huì)保障工作發(fā)展緩慢，甚至是倒退，農(nóng)民迫切希望得到保障。

1．家庭保障功能脆弱

中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期有養(yǎng)兒防老的意識(shí)，家庭作為一個(gè)基本的社會(huì)細(xì)胞組織為家庭成員提供包括養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障，家庭成員的物質(zhì)基礎(chǔ)決定抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。現(xiàn)在，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的家庭規(guī)模在逐步縮小，靠子女養(yǎng)老的物質(zhì)條件脆弱，家庭在社會(huì)保障方面的作用越來(lái)越弱。其次，傳統(tǒng)的孝道觀念受到?jīng)_擊，遺棄甚至虐待老人的情況并不少見(jiàn)。在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村由于經(jīng)濟(jì)落后男子取媳婦非常困難，最流行的故事是父母為子女花掉全部的積蓄，甚至是高額負(fù)債(以向親朋借款和借高利貸為主)為兒子娶媳婦。結(jié)婚的條件除了一應(yīng)俱全的衣物、家具外，還有一處單獨(dú)的樓房。子女結(jié)婚后父母要替其償還結(jié)婚債務(wù)，有了孫輩還有免費(fèi)看護(hù)撫養(yǎng)的義務(wù)。在這樣的社會(huì)風(fēng)氣下，形成了農(nóng)村的啃老一族，很多老年人的生活處境非常凄涼。再次，欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率低，除了耕種土地外，老年農(nóng)民基本沒(méi)有其他收入，終日耕作維持溫飽都已經(jīng)十分困難，一旦患病，陷入極度貧困等待病亡。大多數(shù)農(nóng)民處于“活到老干到老，等到有一天動(dòng)不了，也只能聽(tīng)天由命了”的悲哀境地。

2．土地保障作用有限

我國(guó)是人均可耕地面積較少的國(guó)家，人地矛盾十分突出，這一問(wèn)題在欠發(fā)達(dá)地區(qū)也同樣存在。長(zhǎng)期以來(lái)，土地承擔(dān)著欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分農(nóng)村家庭基本生活保障的職能。由于土地的小規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值率很低，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)緩慢，由于其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，農(nóng)民收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)。一旦遇到天災(zāi)，農(nóng)民的基本生存都成問(wèn)題。根據(jù)浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的統(tǒng)計(jì)，浙江省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的畝均收益已經(jīng)從1995年的34．51元下降到1999年的一174．72元，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)處于絕對(duì)虧本的狀態(tài)。傳統(tǒng)的土地保障作用越來(lái)越小，浙江農(nóng)村與中西部農(nóng)村相比屬發(fā)達(dá)地區(qū)。浙江尚且如此，欠發(fā)達(dá)地區(qū)情況可想而知。農(nóng)村稅費(fèi)改革降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，刺激了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)決定了農(nóng)業(yè)增收的空間不大。

3．政府財(cái)力有限致使政府職能缺位

在農(nóng)村地區(qū)建立社會(huì)主義保障制度是政府的重要職責(zé)。發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的政府有充足的財(cái)力來(lái)安排養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民也能通過(guò)自身享受到的福利理解并支持政府的行為。然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政收入十分有限，而支出項(xiàng)目卻非常多，教育投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)投資等等。財(cái)政在安排支出時(shí)首先考慮的肯定是見(jiàn)效快的投資項(xiàng)目，投資交通、通信等可以改善投資環(huán)境，吸引外資。外資的流入必然有就業(yè)率的上升、企業(yè)利潤(rùn)的增加和政府稅收的增加。社會(huì)保障支出體現(xiàn)的是社會(huì)效益最大化，在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的取舍中，政府忽略保障的責(zé)任似乎情有可原。欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府職能的缺位使得農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展沒(méi)有方向和缺少凝集力。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求“加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村增加投入的力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)”，“繼續(xù)在經(jīng)濟(jì)政策、資金投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，加大對(duì)中西部地區(qū)的支持”。建議表明，欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村是各級(jí)財(cái)政支持的重心，必須加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)狀況及農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的不同要求，建立多層次性的農(nóng)村保障體系。欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障制度的發(fā)展模式必須針對(duì)不同人群設(shè)計(jì)不同的保障，采取自愿原則。重視土地保障和家庭保障，轉(zhuǎn)變保障形態(tài)，對(duì)特困人群實(shí)施低保制度，這三個(gè)層次都可起到保障農(nóng)民生活的作用，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，提升家庭保障能力，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)也將逐步轉(zhuǎn)向以社會(huì)基本保障為主的社會(huì)保障模式。

1．改變土地保障形態(tài)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地制度的創(chuàng)新，繼續(xù)發(fā)揮土地的保障功能

在發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)土地的保障作用很大，土地的占有權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民可以出售使用權(quán)，從事土地經(jīng)營(yíng)的人并不是農(nóng)民自身，從事土地開(kāi)發(fā)的可以是企業(yè)，也可以是村委會(huì)為代表的全體村民組織，通過(guò)吸收大量外來(lái)資本，投入到土地開(kāi)發(fā)中，提升了土地的收益能力。深圳市的萬(wàn)豐村就是成功的典范。當(dāng)?shù)卮迕窨蓱{借土地的占有權(quán)，參與土地利益的分配，獲得了較好的社會(huì)保障。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地收益率低，農(nóng)民沒(méi)有資金對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，如能改變土地保障形態(tài)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地制度的創(chuàng)新，改變農(nóng)民依附于土地的做法。將農(nóng)業(yè)的小本經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模生產(chǎn)，不僅提高了收益率，也可將過(guò)剩的勞動(dòng)力解放出來(lái)，參與其他行業(yè)的生產(chǎn)，擴(kuò)大收入渠道。農(nóng)民離土離鄉(xiāng)后，對(duì)土地的占有權(quán)不會(huì)改變，還可以將占有權(quán)作為一種資本，出售土地的使用權(quán)而獲得收益。土地的使用權(quán)可進(jìn)行優(yōu)化組合提高土地的收益能力，農(nóng)民收益也能穩(wěn)定增加。對(duì)城鎮(zhèn)周邊地區(qū)借鑒深圳萬(wàn)風(fēng)村的經(jīng)驗(yàn)，可采取“以土地?fù)Q保障”的做法，把對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地和征用土地的補(bǔ)償直接轉(zhuǎn)換為社會(huì)保障基金，農(nóng)民直接從社會(huì)保障部門(mén)得到養(yǎng)老醫(yī)療等保障。

2．建立農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救濟(jì)制度。是貧困人群生存保障的最后一道防線(xiàn)。我國(guó)的弱勢(shì)人群大部分分布在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，搞好這部分群體的基本生存保障意義重大。欠發(fā)達(dá)農(nóng)村“低保”應(yīng)堅(jiān)持向制度化、規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。其主要內(nèi)容包括：(1)科學(xué)確定保障線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。(2)合理籌集保障資金。保障資金的來(lái)源應(yīng)以政府為主，可由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)，社會(huì)捐贈(zèng)和社會(huì)互助等再補(bǔ)充一點(diǎn)。(3)正確界定保障對(duì)象，建立最低生活保障對(duì)象的檔案。(4)正確選擇資金管理與保障方式。可考慮成立街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)低保服務(wù)中心，切實(shí)做到應(yīng)保盡保。

3．建立養(yǎng)老保障制度

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推進(jìn)，難點(diǎn)在模式的選擇和資金的籌措上，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)上也無(wú)力承擔(dān)，不能采取一刀切的強(qiáng)制做法。應(yīng)根據(jù)不同人群的需要逐步推行，最后全面實(shí)施。在參保人群上，首先選擇思想意識(shí)超前、經(jīng)濟(jì)狀況較好及有迫切需要的農(nóng)民。鄉(xiāng)設(shè)立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)站(所)，村設(shè)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)員。

總之，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障工作應(yīng)逐步推行，加大財(cái)政投入力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身的積極性。最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間社會(huì)保障制度平衡發(fā)展。

編輯/佳忠