免除農(nóng)業(yè)稅政策對“三農(nóng)”問題的影響探析

成京武　蔣俊芬

摘要：由來已久的“三農(nóng)”問題，已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題。近年來，中央為解決“三農(nóng)”問題制定了不少惠農(nóng)政策，免除農(nóng)業(yè)稅是其中之一。這一政策使中國農(nóng)業(yè)即將步入免除稅費時代。然而深入分析，免除農(nóng)業(yè)稅的政策在短期內(nèi)對增加農(nóng)民收入有一定的作用，但是同時會帶來一些其他的負反應(yīng)。免除農(nóng)業(yè)稅后我們必須深入進行相關(guān)的配套改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展打破二元體制，實現(xiàn)以城促農(nóng)才能最終解決困擾中國現(xiàn)代化的“三農(nóng)問題”。

關(guān)鍵詞：免除農(nóng)業(yè)稅；三農(nóng)問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；城鄉(xiāng)二元體制

中圖分類號：F320文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009—2234(2005)06—0080—02

經(jīng)過20多年的改革開放我國國民經(jīng)濟取得舉世矚目的成就，進入新世紀以來，我國開始了全面建設(shè)小康社會的新階段。作為有九億農(nóng)民的發(fā)展中大國，我國各項工作的成就必須建立在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。但是在廣大農(nóng)村地區(qū)由于農(nóng)業(yè)效益低，農(nóng)民收入少，農(nóng)村發(fā)展緩慢，直接影響了全面小康社會的建設(shè)。這一問題“不僅是重大的經(jīng)濟問題，而且是重大的政治問題”。為此，在十屆全國人民代表大會第二和第三次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中一再強調(diào)“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題”是全部工作的重中之重。

在解決“三農(nóng)”問題的各項政策中，我們可以看到以減輕農(nóng)民負擔(dān)、增加農(nóng)民收入為主要目的的農(nóng)村稅費改革，在2004年邁出了具有歷史性意義的一步。溫家寶總理在十屆人大二次會議上宣布“從今年起，中國逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個百分點以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。”在這一政策實施不到一年的時間，到2005年1月已經(jīng)先后有26個省市自治區(qū)相繼宣布免征農(nóng)業(yè)稅。在這一大好局面下，溫家寶總理在今年3月的十屆人大三次會議上宣布“明年將在全國全部免征農(nóng)業(yè)稅。原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)，3年就可以實現(xiàn)”。這樣，中國農(nóng)民承擔(dān)了兩千多年的“皇糧國稅”終于將要走完歷史，中國農(nóng)業(yè)史上將要翻開新的一頁，中國農(nóng)業(yè)進入免除稅費時代。

“三農(nóng)”問題的解決不可能是一蹴而就的。就免除農(nóng)業(yè)稅這一政策而言，有助于減輕農(nóng)民負擔(dān)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，但同時也帶來了一些負面影響。因此，面對完全免除農(nóng)業(yè)稅之后的三農(nóng)問題，我們必須與時俱進，看到減免農(nóng)業(yè)稅給各方面帶來的復(fù)雜變化，找到新形式下解決三農(nóng)問題的“對癥之藥”。

一、“三農(nóng)”問題，由于減免農(nóng)業(yè)稅政策發(fā)生了一系列新變化。

首先，減免農(nóng)業(yè)稅最直接的反應(yīng)就是減輕了農(nóng)民負擔(dān)，促進了“糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收”。2004年10月20日召開的全國農(nóng)業(yè)稅收工作會議給出了一組數(shù)據(jù)，2004年，全國減輕農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅收負擔(dān)280億元；吉林、黑龍江、北京、天津、上海5個省(市)全面免征了農(nóng)業(yè)稅，全國16個省(市)、310個縣免征了農(nóng)業(yè)稅，比年初預(yù)計免征農(nóng)業(yè)稅的6個省(市)、134個縣增加了一倍多；涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策共計47項，農(nóng)民因此受益4億多元。減免農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民種糧積極性得到空前的提高。2004年糧食生產(chǎn)超額完成4500億公斤目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)了自九十年代末以來減產(chǎn)的局面。而且，農(nóng)民收入增長突破6％，是自1997年以來增長最快的一年。2005年夏糧又是一個大豐收，綜合媒體報道，中國2005年夏糧產(chǎn)量達2025億斤，同比增加102億斤，增長5．1％；夏收小麥產(chǎn)量預(yù)計增長5％左右。

其次，我們應(yīng)該看到減免農(nóng)業(yè)稅，給基層政權(quán)運轉(zhuǎn)帶來負面影響，這表現(xiàn)在鄉(xiāng)村兩級長期形成的沉重債務(wù)難以消化。根據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，2001年我國鄉(xiāng)級債務(wù)已經(jīng)達到1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)達400萬元，典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過1000萬元，村級債務(wù)規(guī)模平均每個行政村從1990年到2002年累計超過100萬元。減免農(nóng)業(yè)稅后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有直接影響，農(nóng)業(yè)稅降低、取消后，直接造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收，同時農(nóng)業(yè)稅附加減少造成村級收入減少，切斷維持村級班子和村級治安、計生等公用事業(yè)的開支來源。村級政權(quán)要正常運轉(zhuǎn)，要么向農(nóng)民伸手要錢，要么向鄉(xiāng)鎮(zhèn)伸手要錢。所以，如果相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付不能彌補減收造成的缺口，那么，農(nóng)業(yè)稅降低的結(jié)果必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增加。這就進一步放大了基層的債務(wù)問題，并且包含了農(nóng)民負擔(dān)反彈的隱憂。

第三，我們應(yīng)該看到隨著農(nóng)業(yè)稅的完全減免，政府支持農(nóng)業(yè)的政策空間在變小。在2004年，全國農(nóng)民因為取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率這一政策，而增收305億元，而今年27個省取消農(nóng)業(yè)稅也就是200多億元。2004年國家對農(nóng)民直補116億元，今年大約134億元增加的補貼不足20億元。預(yù)計今年針對農(nóng)民的“兩減免三補貼”將使全國農(nóng)民受益268億元，按照2004年底統(tǒng)計的農(nóng)村人口，人均受益28元，而去年政策性因素使農(nóng)民人均受益48—50元。以上數(shù)字的變化表明，隨著農(nóng)業(yè)稅的逐步減免，中央通過支農(nóng)政策刺激農(nóng)民增長收入的空間在逐漸地變小。

二、免除農(nóng)業(yè)稅之后解決“三農(nóng)”問題的出路探索。

三農(nóng)問題作為一個龐大的系統(tǒng)，單是免除農(nóng)業(yè)稅一項政策不可能獨立地來解決此問題。我們應(yīng)該清醒地看到單純依靠免除農(nóng)業(yè)稅，雖然短期內(nèi)對減輕農(nóng)民負擔(dān)增加農(nóng)民收入有一定的作用，但是從長遠看他的作用是有限的。因此，在農(nóng)民負擔(dān)取消的情況下，必須對現(xiàn)行城鄉(xiāng)體制進行深層次的相關(guān)的配套改革，按照十六屆四中全會要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘。只有這樣，才能根本解決三農(nóng)問題。

首先，要積極推行與稅費改革相關(guān)的配套改革，努力增加農(nóng)民收入。農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村改革的核心和關(guān)鍵，但配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也很重要。各地應(yīng)用改革的眼光、創(chuàng)新的思維、發(fā)展的辦法把實施好農(nóng)村稅費改革同深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革相結(jié)合，整體推進。農(nóng)村稅費改革以來，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境，再快速減免農(nóng)業(yè)稅必將是難上加難。主要原因是縣鄉(xiāng)機構(gòu)臃腫、人員膨脹。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政飯的大概有1600萬人，每年所需經(jīng)費1600億元；在全國80萬個行政村中，村級干部1500萬人，每年需要經(jīng)費600億元，而且是經(jīng)濟越落后，財政供養(yǎng)的人也越多。為了緩解農(nóng)業(yè)稅減免后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力，減輕國家的經(jīng)濟負擔(dān)，地方政府必然要進行機構(gòu)改革，一方面可以通過逐步撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，裁減冗員，定員定額，把編制和工資經(jīng)費結(jié)合起來，集中統(tǒng)一管理，對超編超員的一律不撥經(jīng)費，必然對減少編制起到促進作用。另一方面，加強機構(gòu)編制的立法。過去，法律對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)置的審批程序沒有嚴格的規(guī)定，造成機構(gòu)設(shè)置隨意性大，機構(gòu)和人員不斷膨脹，使得干部工資和公務(wù)員開支巨大。現(xiàn)在必須核定機構(gòu)編制，并以相關(guān)法律的形式固定下來，強化法律約束，控制機構(gòu)和人員編制的膨脹。

其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)體制，打破城鄉(xiāng)結(jié)合的壁壘，讓農(nóng)民取得平等的“國民待遇”。長期以來，我國形成了城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)。與此相聯(lián)系，農(nóng)民成為社會結(jié)構(gòu)中的實際地位最低層。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的剛性

戶籍制度，使農(nóng)民的遷徙自由和擇業(yè)自由受到了極大限制，且其背后還包含著農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的兩種不同身份、享受不同社會經(jīng)濟待遇等多種不合理因素。因此，我們必須徹底改革現(xiàn)行的戶籍制度，解放農(nóng)民，讓農(nóng)民成為市場經(jīng)濟的主體，鼓勵他們在城鄉(xiāng)任何地方都可以大膽創(chuàng)業(yè)發(fā)展。打破傳統(tǒng)的思維定勢，從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場人手，優(yōu)化資源配置，形成城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新格局。政府應(yīng)改變現(xiàn)行的管理“流動人口”進入城市的方式，變管理為服務(wù)，變索取為賦予。各級政府都應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，消除城里人、農(nóng)村人在身份上的歧視，樹立人人平等的觀念。依法改革和規(guī)范農(nóng)村自治體制，讓農(nóng)民成為農(nóng)村的主人，維護農(nóng)民享受和城市居民同等的各項政治權(quán)利，保障農(nóng)民有序的政治參與。這樣，只有實現(xiàn)了農(nóng)民身份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，消除戶籍的人為障礙，讓農(nóng)民、城市居民具有同等的“國民待遇”，從根本制度和體制上解決農(nóng)民的身份歧視和社會地位問題，中國的“三農(nóng)”問題才能得到根本解決。

第三，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市輻射農(nóng)村”為指導(dǎo)，建立城鄉(xiāng)良性互動、共同發(fā)展的機制。經(jīng)過20多年國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，我國經(jīng)濟實力和綜合國力現(xiàn)在在總體上已經(jīng)達到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。逐步縮小城鄉(xiāng)差距，徹底解決“三農(nóng)”問題面臨著難得機遇和條件。要充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，大力發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，建立促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的機制，帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。要用城市工商業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。更重要的是，要合理評價農(nóng)民的勞動價值，減少工農(nóng)產(chǎn)品的剪刀差，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到充分發(fā)揮，以穩(wěn)定中國的糧食生產(chǎn)，維護國家的安全。加大對農(nóng)業(yè)的投入，國家建立起支持農(nóng)業(yè)體系投入穩(wěn)定增長的機制，把財政對農(nóng)業(yè)的投資從現(xiàn)在的4％左右，穩(wěn)定提高到占國家基本建設(shè)總投資的10％左右，以加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、科技基礎(chǔ)的建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)條件，提高生產(chǎn)力。

“三農(nóng)”問題是一個由來已久的大難題，解決起來不可能一蹴而就。我們必須認真對待這一問題，抓住減免農(nóng)業(yè)稅的機遇，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展落到實處，“三農(nóng)”問題是可以逐步得到解決的，一個經(jīng)濟繁榮、社會和睦、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的新格局一定會實現(xiàn)。

編輯/佳忠