我國土地征用中違法、失當行政行為及其根源

何　峻

摘要：土地征用引發的矛盾，其根源在于行政征用權的濫用，農民的土地財產權缺少應有的法律保障。因此，必須用法律規范行政征用權，保護農民的合法權益。

關鍵詞：行政征用；土地財產；公共權力

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)04—0055—03

一、我國土地征用中的違法、失當行政行為及其根源

(一)征用權力運行失范，行政違憲。導致征地權運用不規范的主要原因是立法上的問題。現行憲法規定，我國土地實行公有制。其形式有兩種：一是國有；二是農民集體所有。憲法已明確，“城市的土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里指的土地，顯然指集體所有的土地。而《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這就意味著任何單位和個人的“建設”，必須是為了“公共利益”，否則，它所依法申請使用的國有土地，只能是原來就屬于國家所有的土地，即城市土地，而不能是政府統征為國有后的原農民集體所有的土地，否則，便違背了憲法規定的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”的精神。但事實上“任何單位和個人的建設”很少有“為了公共利益”的，而他們的用地卻絕大多數都是政府統征為國有后的原農民集體土地。由于在征用中出現征用權失范、濫用等問題，不少商業性項目用地也由政府出面低價統征后高價轉賣給開發商，或低價賣給開發商，少數政府官員以招商引資上項目為由，收取好處費，使農民的正當權益在“合法”的保護傘下受到侵害。按理，在市場經濟條件下，土地交易雙方在經濟和法律地位上是平等的，雙方通過談判協商確定土地的價格，而多個購買者和多個出賣者的競爭，使土地價格達到均衡和合理的水平。然而，由于法律的不完備，《土地管理法》背離憲法的規定精神，且國家對農村集體土地實行的是征用，雙方的法律地位是不平等的。這樣，行政所依之法便不符合憲法規定，按照憲政要求，該行政征用行為應視為違憲行政行為。

(二)土地征用補償標準顯失公平，補償款不能及時到位。我國現行的征地補償計算方式為“產值倍數法”。按此計算，所征土地補償費為前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為前3年平均年產值的4—6倍。這種補償辦法顯失公平。土地征用單位在征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧食經濟作物來測定前3年的農業產值，較少顧及現在的農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和觀光農業等一體化的現代都市型農業，其價值也不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。所以，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征用土地本身的價值。此外，征地補償標準沒有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改變，通常會導致地價的狂升。土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩方造成的。按照馬克思的地租理論，對增值部分的分配應考慮被征地者的利益。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值，在市場經濟條件下，其升值空間是很大的。我國現行《土地管理法實施條例》規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，“土地附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”，“安置補助費必須專款專用，不得挪作他用”。但有些基層政府暗箱操作，政務不公開，采取政府強行定價的方式確定補償費用，即使勉強補償，也遲遲不能到位。由于目前對于征地補償費的分配缺少具體細則，留村的征地補償款份額較大，加之缺少規范的村務公開、財務公開制度和監管機制，少數村干部靠手中權力大肆揮霍失地農民的保命錢，有的干脆強取豪奪將集體資產收歸自家囊中。無論制定過低的補償標準、隨意截留、私分補償款，還是低征高賣，其背后的共同點就是，漠視農民的利益。浙江省象山石浦農民曾因土地征用問題，請律師打官司，想要討個說法，縣里一位政法干部竟赤裸裸地警告他們：“你們告到天上去也不會有好結果，你們想想，天下是共產黨的!法律是共產黨制定，你們拿著共產黨的法律告共產黨的政府，能贏?”

(三)征地程序欠缺，被征用方合法權益無保障。《土地管理法實施細則》規定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這一規定，在實踐中往往致被征用方于不平等地位。由于對“公共利益”的界定模糊，使得征用的隨意l生越來越大。周漢華先生認為，公共利益的范圍如果在實體上不能列舉清楚的情況下，可以通過程序來解決。比如房屋拆遷、土地征用是地方性的問題，可以通過健全的公民參與機制。如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序達成的、不同利益群體能夠充分表達的機制形成的公眾意志，我們可以假定它是公共利益。為什么城市越來越美，工廠越來越多，而百姓越來越不滿意?因此，實體標準與程序設計應同步推進。在拆遷和征用問題上，富人對政府的影響力大于窮人，弱者制約政府最有效的機制就是投票權。據《法制日報》報道，南京市江寧區全部面積只有1566平方公里，但4大開發區總規劃面積已高達800平方公里，占了全區的一半多，開發中發現了無任何手續就強行拆遷農民的住房，不同意就停水停電砸玻璃等侵犯農民權益的無法無天舉動。

二、規范行政征用權與保護農民土地財產權的法律制度設計

據有關部門統計。從1990年至今，失地農民超過2000萬人。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝，這意味著失地農民的數量還將不斷擴大。土地是農民生活、生產、生存的基礎。來自土地的收入是農民最基本、最可靠的收入來源。土地也是國家賦予農民社會保障的載體，是家庭保障最基本的經濟基礎。而失地農民的增加，又是工業化和城市化進程中不可避免的矛盾。這些年來，由于征地引發的矛盾不斷加劇，國家相繼采取了一系列措施，但未能從根本上解決問題。因此，制度設計顯得尤為迫切和重要。

(一)改革現行土地產權制度，明晰土地所有權主體。失地農民問題實際上暴露的是中國的土地制度問題。土地對于農民來說就是財產，但現在并沒有把它作為財產來看待。在農用地轉為建設用地的過程中，農民希望更多地用市場機制來解決，這樣可以對土地的所有權、使用權，處置權等財產權能夠得到充分的尊重，利益得到應有的保障，從而改變現行的仍具計劃經濟性質，帶有強制性、壟斷性，把農民利益排斥在土地利益分配體系之外的行政占用方式。這就需要我們重新審視農村土地的產權問題。

現實中我們看到這樣一些問題：其一，集體土地所有權主體不清。農村土地歸農民集體所有，“集體”指誰?當前農村集體組織是一個多層次的結構，那么農民集體土地所有權究竟歸哪一層次的集體組織所有?據現行《村委會組織法》規定，無論是村民小組還是村委會都不可能成為農民集體土地的所有者。這就造成了農村土地所有權主體模糊不清。當集體組織不清晰，主體不確定，就使得村民小組、村委會、鄉(鎮)政府都成為集體土地的支配者，并相互爭權奪利。其二，集體土地所有權性質不清。性質決定著所有權行使的方式，而對農民集體土地所有權的性質歷來爭論不休。主要有三種觀點：一是集體經濟組織享有單獨所有權；二是認為集體成員對土地享有占有、使用和收益權；三是認為是“個人化與法人化的結合”，集體土地為集體組織法人所有，而成員享有股權或社會權。于是就有了代理人行使、代表人行使以及集體成員共同行使的不同主張。國有土地所有權的行使在立法上有明文規定，而農民集體土地所有權在立法上未明確，于是村干部和鄉干部成了農村集體土地的實際支配者和最大受益者。其三，農民集體土地所有權殘缺。所有權應是一種充分、完整的物權，但我國的農民集體土地所有權卻是一種殘缺不全、受到嚴格限制的所有權。國家對用途、流轉、處置都進行嚴格控制，真正的農民集體土地所有權在國家，各級政府只是國家的代理人，鄉、村、組集體是國家的基層代理人。當然，國家應對集體土地管制，但行政權力對作為民事權利的農地的所有權的介入應適度。國家行政權力干預越多，“公共利益”的范圍就越廣，造成濫用公共權力，以公共利益之名侵犯農民合法權益。

引發以上問題的主要原因，首先是法制不統一。現行有關農民集體土地所有的法律，將農民集體組織與農民集體經濟組織并用，將“農民”、“農村”、“農業”經濟組織混用。據《土地管理法》，村民小組才是農民集體土地最大的所有權主體，土地承包也是以村民小組為單位發包的。但在《村民委員會組織法》中，村民小組隸屬于村委會，沒有獨立地位，對土地的經營管理權自然也就歸村委會了。那么，村民小組何以有權力發包?其次，理論上不成熟，目前尚缺少為政策和法律所接受的理論，無力支撐立法。再次，村民自治乏力，行政權力缺少制約。農民土地財產權的落實，將在很大程度上依賴于我們的基層民主建設。現實中，村級組織在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表農民利益?村干部一方面受到自身利益的局限，另一方面存在著來自上面的壓力，客觀上不能完全代表農民利益。現在的關鍵問題是，現有的村級組織和鄉(鎮)政府、農民之間的關系未理清。農村實行稅費改革后，村級組織的行政化傾向，政府對村級組織的控制力越來越強。在這種情況下，村干部如何能完全代表農民利益?要想讓農民的集體組織真正為農民負責，我們還需不斷探索基層民主的實現形式，完善村民自治制度，使政府與村委會的關系真正變領導為指導關系。

那么，要從根本上解決征地中存在的諸多問題，就必須靠市場機制．靠法制。第一，明晰農民土地財產權。農村集體建設用地使用權、農用地承包權和經營權都直接來自于農民集體土地所有權，應歸屬于農民集體土地產權體系中的使用權。建立和完善農民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度。第二，建立公平的土地交易制度，凡經營性用地，政府不得強制征用，要建立農民集體建設用地使用權與國有土地使用權并軌入市的交易制度。第三，建立土地流轉機制。土地有償使用和合理的土地流轉機制是農村土地使用權流轉市場化的關鍵。明確流轉的決策者應是農民自己，如何轉讓應由農民自己決定，流轉價格補償由市場決定．對目前多數地方由行政干預農民進行土地使用權轉讓、違背農民意愿搞非農開發、形象工程而不按科學發展觀辦事的現象，應通過土地流轉機制加以遏制。

(二)按公平合理原則，創新土地征用補償制度。行政征用補償原則自法國《人權宣言》發展至今，被世界上各國所接受，其基本精神是，“財產是不可侵犯的權利。除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪”。許多國家在憲法中規定了政府的征用補償責任。如美國憲法第5條修正案規定：“人民私有財產，如無合理補償，不得被征為公用”，《日本國憲法》規定：“私有財產，在正當補償下得收為公用”；《意大利共和國憲法》規定：“為了公共利益，私有財產在法定情況下得有償征收之”。同時，它們都確立了正當、公平、公正、合理等補償原則。由于國力原因和計劃經濟觀念的影響，我們在處理國家、集體、個人三者利益關系上，傳統的烙印很深。實踐中土地征用補償標準較低，達不到公平、合理的要求。從目前世界發展趨勢看，土地征用補償范圍及標準日益放寬。所以不少學者主張補償范圍適當放寬，補償標準靈活掌握，補償方式多樣化，使土地征用補償不僅能彌補相對人損失，又可配置資源、監控公共權力。認為國家緊急狀態下的征用，補償標準可以低一些，而征地用于營業性目的項目是追求個人利益最大化，那么補償就應該高一些。對于征地后補償不夠公正、合理怎么處理?按照法治政府的誠信要求，征用實施之前或之后，政府應主動與被征用土地的農民就補償的范圍、標準、方式、期限等問題充分協商，盡量達成補償協議，補償中的爭議應有司法救濟渠道。日本土地征用中，若對征用委員會的補償裁決不服，不能對裁決本身起訴．但可采取當事人訴訟的形式，即起業者以土地所有者為被告，或土地所有者以起業為被告直接向法院起訴，這對雙方都是公平的。我國對于補償救濟的途徑還不規范，被征地農民遇到不公平的補償，往往只能上訪或依賴于媒體的呼吁，人治色彩很濃。作者認為，從維護農民的利益，建設法治政府的要求出發，應盡快建立健全征地補償司法救濟制度。

《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求，按照保障農民權益，控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序。那么，改革創新補償制度，要特別注意區分公益征用與經營性開發，即只有是為了公共利益需要的，才能適用有關征用的法律制度。因征用帶有一定的強制性，被征用方只能將土地財產“賣”給政府，而經營性征用，征與被征雙方的行為屬平等的民事主體，應遵照合同法中有關平等自愿、誠實信用等原則，不得強迫。同時，對被征用方的依法補償，應是公平補償、足額補償和及時補償。具體應考慮以下幾個方面：其一，補償標準的確定要合理，既要考慮被征用土地所有人的損失，也要考慮被征用土地市場上的價格、土地對權利人的特殊價值、失去土地的間接損失等因素。其二，補償對象范圍要具體。補償對象不僅限于被征用人，有權得到補償的還應當包括被征用相關的收益人。其三，補償要及時。“遲到的正義不是正義”，不及時的補償是政府不講誠信的表現，也就談不上公平和足額。如前所述，目前我國在土地征用補償上采用的非市場化的標準，補償費偏離了土地市場價格，被征地后的農民生活水平急劇下降，不少農民陷入無地種、無房住、無工做的“三無”困境。補償根本無法使農民恢復到過去的生活水準，將來的生存權也得不到應有的保障。如果補償不及時，農民就無法正常生活。因此，現行的土地征用補償制度，應從“三個代表”和科學發展觀的理念出發，以人為本，依照法治國家的要求，貫徹土地征用“相當補償”原則，以切實保障農民的權益。

總之，征地補償的范圍、標準、方式、途徑、司法救濟等環節，必須按憲法規定精神，在有關法律、法規中具體化，便于實施。

[責任編輯：錢國華]