國家外交形式的發展趨勢

范炳良

傳統觀念認為，外交是政府的專利，但是，隨著民主建設進程的加快，各國政府的職能均出現了不同程度的轉變，政府外交的權能也隨著民主進程被各種外交形式所分攤。

一、首腦外交大放異彩

外交本是國家及其政府的職能，與此相適應的首腦外交在政府外交中大放異彩。首腦外交是由國家元首或政府首腦所直接從事的個人外交活動。首腦外交的形式是多種多樣的，如正式訪問、非正式訪問、會見、會談、通話、通信等，它帶有明顯的周期性。在有些國家，盡管國家元首是“虛位元首”，不掌握實際權力，但這種體制卻給政府首腦以很大的權力。因此，不管哪種政治體制的政府，國家元首或政府首腦在外交方面的權能都有膨脹趨勢，首腦外交越來越紅火。

盡管每個國家對國家元首或政府首腦外交權的內容和范圍在法律上都有明確規定，但國家元首或政府首腦經常繞開立法機關的監督，直接介入外交活動。首腦外交既有利，也有弊。在利的方面，國家元首或政府首腦一般都是該國外交政策的最高決策者，他們對政府外交的直接介入，既有助于相關國家最高當局澄清是非，消除分歧，達成諒解與共識，又可以與對方迅速而直接地決定重大的外交問題。如果雙方本著誠實互信、平等友好的原則，可以使國家關系獲得突破性進展。在外交實踐中，首腦外交有時能夠成為首腦個人為提高自己聲望和鞏固其國內地位的重要手段。弊的方面也是明顯的，帶有一定的冒險性。第一，國家元首或政府首腦行使其外交權是職務行為，代表的是國家，其行為是非人格化的。他（她）必須放棄一切私心雜念，處理好個人與國家行為之間的關系，但事實上這種要求很難做到。第二，國家元首或政府首腦處理國家的事情不可能事必躬親，對外交問題處理的程序與具體環節不一定清楚，對事情的前因后果未必清楚，而且還有語言溝通問題，即使其出發點正確，但遇到原則問題，非個人能力和水平所能解決，有可能適得其反，導致國家關系緊張。第三，國家元首或政府首腦有可能突破國家法律賦予的外交權力范圍，打破法律和有關監督機關的約束，隨心所欲、沽名釣譽，造成權力的濫用，因此，首腦外交的最大風險“是濫用……個人外交?！闭驗槿绱?，國家的總體外交要求國家元首或政府首腦應該具備相當高的素質，尤其是對民族和國家的忠誠。

目前，國際社會的首腦外交非常活躍，也引起國際社會的高度重視。人們普遍認為，首腦外交是由于行政權力失去監督控制，以及科技對現代社會各方面帶來的影響造成的。人們甚至認為過去相對閉塞的國際環境使政府難得在外交上有所作為；今天，科學技術迅猛發展，為首腦外交大放異彩提供了客觀的物質基礎，因此，首腦外交大放異彩說明了國家元首或政府首腦在外交權力的范圍與實施上充分利用了科技成果。

二、議會外交漸入佳境

議會與國會、立法機關、權力機關、監督機關、代議機關等概念基本相近，只不過在使用時因為與不同機關名稱相對，才有這些指稱。議會的產生是權力斗爭的產物，也是民主發展史上的重要里程碑。議會的產生使國家整體權力既發生分割，也出現制衡，外交作為國家的職能也必然因此而出現權力的分割與制衡。議會作為分權與制衡原則的組織形式，必然會介入國家外交，因此，議會外交在歷史上晚于整體國家外交和政府外交，但議會外交作為強有力的外交主體形式在國家關系中發揮的作用越來越大。

從發展趨勢來看，議會外交漸入佳境。原因主要有：（1）隨著人們政治文化素質的提高，人們對議會在國家政治生活中的作用越來越重視，對議會主動行使其監督權的呼聲越來越高，因此，議會對行政權力也進行了嚴格、規范、有效地監督，當然包括了加大對政府外交工作的監督力度。議會不僅僅是旁觀者或決策者，更要深入到政府外交活動的具體環節，使監督落實到實處。因此，議會外交首先起源于議會的主要職能，議會不僅發揮著監督的功能，而且在發展中其外交功能和活動逐漸加強。（2）國際社會對政府外交權力膨脹問題都高度重視，要求加大對行政權力的監督。國家元首或政府首腦在外交方面一旦權力出現過分膨脹，必然會波及內政，導致權力失衡。在外交上美國總統與國會之間存在著矛盾，盡管美國外交政策的主要決策在行政系統內，但“國會仍是一個重要的‘參與者和‘評判者?！币虼耍绹鴩鴷谡麄€國家外交政策的制定方面具有不可替代的作用，能夠把政府成熟的外交政策法律化。其他國家，諸如英國、俄羅斯、法國等發達國家的議會在國家外交的決策與監督上也有相當大的權力。（3）議會與政黨斗爭有著密切聯系。議會本身是權力斗爭的產物，同時，議會又是政黨擁有政治權力的源頭。政黨就是在議會斗爭的基礎上產生的，它是為實現本階級集團的根本利益，圍繞取得和運作政權而進行活動的政治組織，政黨對權力的目標非常明確。議會成員的構成說明了政黨在政治權力上的取得狀況，政治權力的取得直接涉及到政黨對權力，包括外交權力的行使、影響、干預等方面，政黨在議會中沒有一席之地，連發言權都沒有；而政黨取得、影響和干預外交權，說明了政黨在政治生活中的作用日益明顯。所以，今天議會外交的活躍也離不開政黨及其活動，今后，隨著政黨政治的發展，以及政黨對國家政治生活的進一步滲透并發揮作用，政黨將會進一步促使議會外交的發展，使議會外交更加活躍。（4）從議會外交自身的特征以及它所發揮的作用來看，議會外交既不像政府外交那樣拘泥于嚴格的外交禮儀，又區別于一般的民間外交，既官又民，能官能民。政府外交在整個國家關系中屬于第一層次，處于核心地位，是國家之間保持正常聯系與接觸的常規途徑和主要形式。民間外交的作用不能低估，但不管其發揮的是正面的輔助作用，還是負面的阻礙作用，民間外交已經成為一種重要的外交形式，是國家關系中的邊緣層次，即第三層次。議會外交作為整個國家外交的重要組成部分能夠有條件發揮其自身的獨特優勢，所以，它居于民間外交和政府外交的中間，屬于過渡層次，發揮著重要的媒介作用。

議會外交在國際舞臺上的出現，不是削弱政府外交，也不是給政府添亂，而是使政府的外交政策與活動更加符合國家利益，在國家關系中增添了一個更加重要與靈活的外交類型。當今議會參與政府外交，不僅是傳統分權學說要求其行使人民賦予的監督權力，而且對政府外交的介入是得到各國憲法和法律的授權，議會間開展外交已得到國際社會的普遍認可。

三、政黨外交日漸突出

政黨是現代國家政治生活中起主導性的力量，它普遍存在于當今世界的民族國家中。全世界190多個民族國家，不存在或不允許存在政黨的國家大約20個左右。政黨不僅活躍于國內政治舞臺，而且還是國際關系中逐漸走上前臺的行為主體。隨著政黨之間國際交往的不斷擴大，政黨外交已經得到世界的認同，許多國家已經把它作為國家外交關系的重要組成部分。

政黨外交之所以在國際關系中逐漸走上前臺，是因為它在現代國際關系中發揮著獨特的作用。第一，政黨外交推動國家關系建立和改善。國家關系的建立往往是根據國家利益，尤其是統治階級的利益來決定的。在國家關系尚未建立之前，如何認識對方政府及其外交政策，如何保持兩國之間的信息通暢，如何建立國家關系等系列問題是客觀存在的，而這些問題的解決往往離不開政黨。政黨外交能夠為國家關系的建立做好鋪墊工作，也為國家關系的發展與鞏固發揮橋梁、紐帶作用。第二，政黨外交是國家關系的重要政治基石。政黨外交的對象主要是各國政黨、政要。政黨外交雖然不像政府外交那樣直接處理具體問題，但它以國家利益為著眼點，通過政黨多種形式的交往活動，有助于消除誤解、增進了解、加深理解，使信息得到溝通，思想及時交流，從而對國家關系的鞏固、發展起到了基礎性作用。第三，政黨外交有著自己的特點，這些特點決定了政黨外交可以發揮更大的作用。

政黨外交與政府外交相比有許多不同：一是承擔的責任不同，政黨外交并不處理需要由政府來處理的具體的外交事務，這本身就說明政府的權力再大，它不可能涉及政治生活的各個方面，由此使政黨外交發揮作用；二是工作的對象不同，政黨外交主要是同外國的政黨和政要進行交流，而政府外交主要是政府之間的交往；三是工作的方式不同，政黨外交注重的是同外國政黨、政要思想的溝通和交流，而政府外交更加注重實際問題的解決，以維護國家利益；四是政黨外交不必拘泥于外交禮節，可以為政府外交傳遞信息，解決政府外交不便于解決的問題。所以，兩者在主體上存在著很大區別，而這些不同恰恰反映出政黨外交的作用。但政黨外交再特殊，仍然服務于國家利益，是政府外交的重要補充。第四，政黨外交還是加強執政黨建設的重要途徑。

國際社會普遍重視政黨外交發揮的巨大作用，理論界已經把政黨外交作為一個專門課題加以研究，許多國家達成共識，認為政黨外交已經成為國家總體外交的重要組成部分，隨著人們對政黨外交認識的進一步加深，政黨外交將發揮越來越重要的作用。

四、民間外交非?；钴S

民間外交“是由非官方機構或非官方人士所從事的外交活動”，民間外交的參與者可以是在野黨、社會團體，也可以是各界人士。民間外交的出現打破了傳統國際政治舞臺上由政府及其領導人獨唱主角的局面，民間外交涉及的內容越來越多，它在諸如民間貿易、環境保護、人道主義援助、人權合作等方面發揮著獨特的作用?！耙环矫?，它反映著各國人民的利益、要求和愿望，對有關國家的政府構成直接的壓力和影響；另一方面，在國家關系惡化，甚至不存在正式外交關系的情況下，它可以扮演政府私人代表的角色，投石問路，活動余地較大。從表面上看，民間外交與政府外交之間并無直接的聯系，可是在實際上，它們是相輔相成的。

近年來，各國政府越來越重視民間外交，因為民間外交可以解決政府不能解決的外交問題，并且日益活躍，在國際舞臺上發揮的作用越來越大。民間外交日益活躍的原因主要有：第一，民間外交的興起是國際政治民主化的體現。隨著時代的發展和經濟全球化進程的推進，政府外力量已經對國家間關系產生了強大的影響，并且有進一步加強的趨勢。國際民主政治進程的加快，必然在外交上加入民主的成分，而民間外交就是國際民主政治進程的產物；民間外交向傳統的外交主體——政府提出了挑戰，各國政府應該承認民間外交的合法存在，簡政放權，給民間外交活動空間；國家間關系不能僅僅靠政府外交來解決，需要多頭并進，形成政府外交、議會外交、政黨外交、民間外交的多元化外交格局，使官民并舉，適應國際政治民主化的潮流。第二，民間外交為政府外交化解矛盾，提高政府的外交能力。經濟全球化使各國經濟合作日益密切，經濟合作密切不是將兩者簡單地融為一體，而是在合作中獲得各自需要的利益。但每次合作并未都能如愿已償，如中日關系正常化的30多年，兩者之間因為歷史問題和臺灣問題使政府外交時常出現摩擦，每當中日兩國關系陷入困頓時，民間外交總是克服困頓狀態的首選良方。第三，民間外交可以在一定的活動領域和范圍內與政府合作。今天民間外交在諸如人道主義援助、資源、人口、教育、人權、環境、安全、經濟和社會發展等各個領域影響乃至參與解決僅靠政府行為難以解決的問題，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事，民間外交在這些領域空前活躍。民間外交在這些領域的參與在一定條件下補充了政府外交行為的不足，提供了非官方的信息和對話渠道，是政府外交的補充和輔助，客觀上起到了促進政府間合作的作用。

民間外交已經成為國際社會政治舞臺上的一種重要的外交形式，對政府外交主體提出了嚴峻的挑戰，這與經濟全球化有著密切的關系，但不能完全歸結為經濟全球化，盡管政府在外交活動中的作用有所下降，但不管怎么變化，民間外交只能作為政府外交的輔助形式或對立面存在，永遠不會改變政府外交在國家關系活動中的主體地位。

隨著現代社會的發展，外交形式越來越豐富，政府外交、民間外交、議會外交、政黨外交的作用日益突顯，外交活動呈現立體化發展趨勢，這與國家的發展程度密切相關。各種外交形式的出現既說明政府外交職能與權力分化狀況，同時也說明隨著國際政治民主化進程的推進，各國外交正在形成全方位、多形式、立體交叉的多邊外交新格局。

（本文責任編輯： 卜衛東）