多管齊下應對六大難題

循環經濟戰略課題組

企業規模小，發展循環經濟缺乏規模支撐。中國“五小”企業在中國污染密集型和資源型行業中占有很重要的地位。這一特點在落后地區表現得尤為明顯。實踐表明，只有實現規模經濟，循環經濟才能得以發展。例如，山東省在幾年前強行關閉了一批年生產能力在5萬噸以下的小造紙廠，并在政府的支持下建立了幾個年產量超過20萬噸的大造紙廠，實現了造紙生產能力的規模化集聚，此舉不僅使造紙產量得到了很大提高，經濟規模擴大，而且造紙業產生的污染下降了。

尚沒有形成適合區域性循環經濟網絡發展需要的經濟機制和政策體系。目前國內的循環經濟主要在企業層次中以示范企業的清潔生產為核心，以污染治理和典型企業內部循環利用資源的方式展開。已經形成的以大城市為核心的循環經濟網絡，主要由有直接利用價值和經濟效益的生產廢棄物回收利用，有直接利用價值和經濟效益的生活垃圾收集、分類回收、再生化處理加工體系組成。這是市場自發形成的，是以分散的農民垃圾收集者和集散者組成的不完善的網絡。但基本上是可以直接賣錢的“拿走”，不能直接賣錢的“拋棄”，存在對環境的二次污染隱患。沒有直接利用價值，需要進行深加工處理并且直接經濟效益不高的廢棄物和生活垃圾，還沒有形成循環利用網絡，主要由國有清潔企業收集清運，以直接集中填埋處理或直接向大自然排放的方式處理。一些城市建立了垃圾再生處理設施，但由于缺乏運轉費用而束之高閣。其主要原因是缺乏一種彌補市場外部性的政策體系支持和投融資機制。

宏觀經濟調控政策與循環經濟發展之間缺乏一致性。為了解決經濟發展中的資源短缺和環境問題，中央政府把發展循環經濟提到了很高的地位。但在各級政府和綜合經濟管理部門的相關政策中，仍然沒有把發展循環經濟作為整體政策中的一個環節進行具體化落實。發展循環經濟仍然處于主體經濟政策之外。例如，當前宏觀調控中，中國人民銀行對金融機構實行窗口指導，限制對鋼鐵、電解鋁、水泥等過熱行業的貸款；國家發改委發布關于控制鋼鐵、電解鋁、水泥三行業投資的意見；在對鋼鐵的限制中，并沒區分單純性地擴張生產規模的項目和循環利用資源的項目，而是一律給予限制。其結果是，一些循環利用資源的項目也被卡住了。

沒有形成適合于循環經濟發展的制度體系和運行機制是循環經濟發展緩慢的根本原因。適合于循環經濟發展的制度體系，應該包括生態環境要素的定價和有償使用制度，生產者責任延伸制度，消費者責任制度，政府責任制度等。促進循環經濟的激勵機制，包括企業資源再生利用的激勵機制，節約使用資源的激勵機制，有效的技術支持機制等。不解決制度和激勵機制問題，仍然按照傳統的對經濟管理的認識，把生態環境和自然資源排除在宏觀經濟要素之外去管理經濟，循環經濟發展模式將無法實現，可持續發展也僅僅是理念。

在循環經濟管理方面，中國尚未建立起基本的物質流量表，對于企業和地區進行循環經濟管理缺乏基本的數據信息。改變這一現狀需要從企業開始，建立基本物質流量表，在此基礎上建立地區和國家物質流量表，這是對循環經濟進行有效管理的基礎。要做到這一點并不容易。全社會的物質流動網絡極其復雜，這需要政府建立一套科學的方法體系，以便能夠對物質流進行監控和管理，并有針對性地采取相應的調控政策。

到目前為止，中國尚未頒布比較詳細的促進循環經濟的政策清單，對于發展循環經濟還沒有明確的優先領域和產品目錄。中國推進循環經濟主要還是以環境保護為目標，把發展循環經濟作為從源頭上治理環境污染和保護環境的手段。因此，目前涉及循環利用資源的政策和法規主要體現在環保法律和法規之中，在國家主流宏觀經濟調控政策中，還沒有把發展循環經濟作為基本內容。這也是各項政策缺乏協調的原因之一。