我國傳媒制度變遷中的“潛規則”現象

黃玉波　戴文君

編者按我國新聞傳媒正處于激烈的制度轉型期。制度的轉型催生了“潛規則”的流行。我國傳媒制度變遷中的“潛規則”有多種表現形式這里選擇新聞采編、傳媒經營兩個層面，從制度經濟學的理論視角，分析“潛規則”產生的原因在于正式制度與非正式制度變遷中的矛盾與沖突，核心制度有效供給不足以及制度變遷過于頻繁等。防止“潛規則”的進一步泛濫，只有加快改革步伐，健全法制，設立獨立的規制機構，并發揮社會監督力量的民主參與作用。

傳媒制度變遷中的“潛規則”現象

“潛規則”即社會在正式規定的各種制度之外，在種種明文規定的背后，存在著的一套獲得廣泛認可的規矩。這套規矩往往與那些公開宣稱的堂皇原則相離或相悖，并在實際上支配著社會的運行。它是以“經濟人”的人性假設為前提，是個體或組織基于現實利益格局的利害計算。這種利害計算的結果成為人們趨利避害的選擇，這種結果和抉擇的反復出現和長期穩定性，保證了潛規則的誕生和長期穩定的存在。具體到新聞傳媒事業變遷中的“潛規則”有多種表現形式，但主要有如下兩類：

1.新聞采編中的“潛規則”——以輿論監督為例

新聞采編作為一項社會性活動，不可避免會遭遇社會運行中的“潛規則”，輿論監督類報道尤其如此。它主要有兩種表現形式。一是經濟的規則：比如具有代表性的繁峙礦難，同樣也是媒體操守之難。其實這種現象并不少見，很多人都樂于出去打打“秋風”。二是人情風：比如《焦點訪談》1998年輿論監督的內容在全年節目中所占比例是47％，到了2002年降為17％，人情風不可不謂其原因之一。

在這種“秋風”和“人情風”的外在“潛規則”作用下，加之部分新聞傳媒“多報喜，少報憂”的宣傳思維定勢，共同促成了新聞采編內部“潛規則”的形成：批評報道采訪難、發表更難，報喜比報憂容易獲得更多的社會承認與經濟效益。事實上，大多數傳媒內部的評價機制也很少對真正有分量的批評報道提供有效的激勵，記者以發稿量和節目收視率、廣告量為依據來領取報酬，所以做批評報道實在是吃力不討好，里外不是人。起初大家都是憑著一股熱情來做事，天長日久，潛規則逐漸起作用。既討好受眾、廣告主，又符合上級領導口味的節目大行其道，而真正有分量有深度、需要花長時間追蹤、大力氣采訪的嚴肅報道卻難以產生。于是媚俗型節目開始泛濫。

2.傳媒產業運行中的“潛規則”——以傳媒集團的組建和經營為例

中國為什么要組建傳媒集團，其本質動因在哪？許多學者提出的中國傳媒集團化的動因來源于政府宏觀管理的需要以及WTO條件下外資傳媒的壓力等因素，但最本質的動因應該來源于傳媒業經過產業化運作后,其自身追逐利潤的本能和原動力。當傳媒在自身產業發展積累到一定程度的時候，理所當然要追求在市場上形成部分壟斷優勢和壟斷利潤，因此它才表現出強烈的集團化擴張沖動。并且只有這種內在的本質動因與外在的壓力、機遇相結合，才促成了現實中傳媒集團的快速組建與發展以及國家對傳媒集團化政策的快速推廣與復制。

但從我國傳媒集團組建的現實選擇來看，中國傳媒業呈現出組建動因與現實選擇的某種背離。如果從集團組建的本質動因來看，應該以市場配置資源為主。可是從現實選擇來看，卻是選擇了計劃配置資源為主，即政府運用行政手段，以計劃調配的方式將有關傳媒機構簡單合并在一起，因而呈現出組建動因與現實選擇的沖突。

計劃配置使傳媒被迅速組合在一起，短期內降低了傳媒集團組建的成本。但計劃配置這種表面上的高效率實際上產生了許多隱憂：集團的組建并不是一種資產重組，而是一種機構重組，甚至只是權力的重組，因此本質上形成一種主要是以權力為核心的利益再分配行為。這種現狀必然使組建后集團成員之間的磨合周期、耗散成本與經營成本增加。加大了集團經營整合的難度，提升了整合成本，并對傳媒集團的長期可持續發展構成了極大的障礙。

類似的例子在傳媒產業中的表現還有許多：如傳媒與資本的合作關系。傳媒與資本本應共生共榮，互為倚靠，對于傳媒的快速發展十分重要。但因為傳媒行業的特殊性質，資本與傳媒在缺少法律保護的聯姻，同床異夢。資本想的是盡快兌現收回投資，媒體想的是怎么弄來資金給自己解困，最終的結果就只能是：要么資本在培育媒體成長后被媒體所拋棄，要么資本選擇退卻，留下“爛尾樓”貽害媒體；要么合作政策被叫停……即使在眼下涌動的傳媒“上市熱”中，由于我國資本市場監管體系的缺失，上市也很難真正起到健全治理結構的目的。

傳媒制度變遷中的“潛規則”成因分析

“潛規則”本身并沒有好壞之分，它對正式制度的出臺與改良同樣具有促進作用。

１.“潛規則”——正式制度與非正式制度變遷中的矛盾與沖突

制度變遷可以分為正式制度變遷和非正式制度變遷。非正式制度作為一種習俗、道德、價值觀念等軟性力量的存在，也會隨著正式制度的變遷而改變，但這種改變過程是緩慢的、漸變的，二者并不同步，而且時常發生沖突、矛盾。此時人們選擇遵守何種制度安排（正式制度或非正式制度），一般取決于個人對于遵守這些制度的預期收益與成本的比較和衡量，“潛規則”由此悄然誕生。

我國媒介改革是在一個具有悠久歷史傳統且變化著的非正式規制環境下進行的制度變遷，因此我國媒介改革更為重要、更為艱難、更為復雜的問題在于非正式約束的變革。當記者們從事于輿論監督報道，親身體驗到采訪難、調查取證難、人身安全得不到有效保障、法律訴訟多且敗訴率高等多種艱辛與苦悶時，一部分人會轉而選擇按照“潛規則”來辦事，從而給自己帶來更大和更穩定的收益。

當然，遵守“潛規則”并不意味他們不做批評報道，而是選擇對自己比較有利的時機做批評報道，如事后的批評報道非事前的分析調查等。對于這樣一種“潛規則”的認同與選擇，同樣也將會形成特定的路徑依賴（演變過程中的報酬遞增及自我強化現象），部分記者們越來越適應于從事宣傳式報道所帶來的物質利益與“精神榮耀”。長此以往，一些傳媒就有喪失其批評的品格，轉而迎合大眾、進而導至媚俗的危險。

2.“潛規則”——核心制度有效供給不足的替代

當正式制度與非正式制度的變遷并不同步時，容易滋生“潛規則”。然而，當正式制度有效供給不足時，“潛規則”就有效地替代了顯規則的運行。

我國對于傳媒業的宏觀調控往往在基層組織落實中會出現“失真”。現實地講，盡管在一些重大時政問題上，中央關于傳媒工作的具體指示能做到“令行禁止”。但隨著經濟的高速發展和市場的多變，國家主管部門對于傳媒業的實際發展在宏觀上常常缺乏研究和準備，因此很難使調控手段跟上傳媒業實際發展的現實步伐。這一狀況便造成了目前相當多的傳媒單位實際上還是按照兩套規則在行事：一套是“顯規則”；另外一套則是“潛規則”。

在中國傳媒產業市場化發展過程中，可以鮮明地感受到正式制度的缺失，傳媒的市場化、產業化、集團化發展是一種全新的制度創新。由于路徑依賴的作用，它同樣也是一條不可逆轉之路，由此中國傳媒產業的發展始終徘徊在市場與政治二者之間進而導致傳媒產業在法人地位和公司治理等核心制度層面供給不足，導致多年以來傳媒作為產業參與主體資格的缺失。如今大力培育傳媒產業的市場主體，正是文化體制改革以來主管部門工作的重點所在。

當“顯規則”不足時，“潛規則”便悄然發揮著替代作用。產權不清，是產生“潛規則”的一個基礎條件。它為雙方自由擴展權利邊界提供了前提。由于邊界是模糊的，在利益的驅動下，雙方必然會盡可能地擴展自己的權利邊界。結果自然是：處于強勢的一方得到更多的利益，處于劣勢的一方被迫放棄一些利益。所以，“潛規則”也是一種在產權不清時雙方利益博弈的一種均衡狀態。另外，當產權不清時，會出現“公用地悲劇”，侵害國家或另外一部分人的利益。由于對本團體內部人都有利，于是誰也不愿意破壞這種均衡，其結果便是彼此“心照不宣”，按“潛規則”行事，出現所謂的“內部人效應”等等。

3.“潛規則”——制度變遷頻繁、規制無力的結果

目前中國對傳媒的管理除“黨管媒體、喉舌性質、堅持四項基本原則”等核心制度被寫入相關法律之外，其他的制度供給多見于相關的條例、規章、決議、意見等文件體系中，帶有相當的政策效力。政策針對的是一定的時間和事件發揮著特定的作用，具有一定的隨意性、不穩定性，甚至是不一致。過去的20年，對媒介的規制變化頻繁：1983年37號文件提出四級辦廣播電視，1993年開始治理整頓，1996年開始組建行政區域劃的傳媒集團，2001年提出跨媒介、跨地區經營，2004年又開始了轉機建制、產權改革等更多政策的出臺。單單是關于媒介資本的政策，從全面禁止行業外資本進入到有限開放的國有資本進入，逐漸到民營與外資的介入部分領域，時松時緊，偶有變化。規制的頻繁變動，一方面給傳媒的發展帶來機遇，另一方面對傳媒政策的執行也帶來了難度。政策的短暫性使地方政府和媒介經營者產生等待和觀望心理，并且往往是上有政策、下有對策。于是人們普遍按照相應的“潛規則”來應對頻繁變化的現實，因為這是一種比較容易、有效和可行的方法。

造成規制頻繁的另一重要原因是多頭規制。與西方獨立、特定的傳媒規制部門不同，中國傳媒產業的管理隸屬于多個部門：中宣部、廣電總局、新聞出版總署、文化部、國務院新聞辦，還有財政部、稅務總局、信息產業部等等。每個部門各管一段，溝通協調難度大。比如對于網絡新媒體，國務院新聞辦、中宣部、文化部、信息產業部都有規制的權力和義務，以至于多頭審批、政出多門、相互不一致的現象屢屢發生。因此在規制頻繁、多頭規制的情況下，往往出現規制不力的局面。大家都來管，導致大家都管不好，產生有漏洞可鉆、有保護傘可尋的現象。

從以上分析，我們可以認識到傳媒制度變遷過程中“潛規則”現象的產生是以“經濟人”的人性假設為前提的，它是個體或組織基于現實利益格局的利害計算。這種利害計算之所以能夠反復出現并保持長期的穩定性，是由于現實傳媒制度變遷中的多重復雜性造成的，如制度變遷中的頻繁變化、非同步等，它們反過來又為“潛規則”提供了良好的生存土壤與生長空間。

再進一步深入研究中國傳媒運行中的“潛規則”的本質，恐怕還是根植于我們傳媒體制變遷中自身的矛盾性:國家即要確保意識形態的安全，又要使國有媒介在經濟上不斷自立；管理部門既要維護媒體的地位，又要充分運用市場機制來調節產業的發展。這些目標的雙重性直接導致了實施中的兩難選擇。

隨著傳媒市場化的不斷深入，推動媒介制度變遷的主體力量日益多元化，從而使變遷的過程愈加復雜化。“潛規則”如果不能得到有效治理，也將演變成多種樣式和變種。為有效防止“潛規則”的進一步泛濫，只有加快改革步伐，增加制度供給：一、健全法制，使各項改革措施有法可依，盡量減少規章制度的模糊空間。如對傳媒的分類管理制度，對公益事業型和產業經營型媒體進行嚴格的區分，承擔不同的社會職能，實施不同的產業發展指導政策。二、設立獨立的規制機構。建立一個與傳媒主體政企分離的獨立規制部門，切斷二者之間的血緣關系，減少行政審批，推行公開、公正、透明的決策程序。三、社會監督力量的民主參與。如行業協會、受眾團體、獨立的民間學術調查研究機構等參與到新聞傳媒的變遷過程，一方面既有助于推動新聞傳媒的自律，又能有效地發動多種力量對傳媒進行監督，幫助傳媒更好地履行服務于公共利益的職能。

當然，“潛規則”作為一種全球性的制度困境，幾乎不可能完全消滅。即使在一些問題得以解決以后，它將繼續以其他的方式存在。事實上西方傳媒也依然存在各自獨特的“潛規則”。傳媒制度變遷中的“潛規則”似乎涉及到新聞傳播從始至終的本質命題。因此與“潛規則”相抗衡，是新聞傳播發展中的永恒命題，也需要我們付出智慧和勇氣！