為亞洲銀行公司治理樹新規

張曉樸　唐雷

編者按：2005年9月8日至9日，OECD和世界銀行聯合在印尼舉行了0ECD亞洲公司治理圓桌會議，來自OECD、世界銀行和亞洲十多個國家和地區的50多名代表與會。本文作者參加了該會議并就有關問題發表了意見和評論，本刊特邀作者就此進行深入介紹并表述個人的學術意見。

最近，OECD亞洲公司治理圓桌會議(ARCG)起草了亞洲銀行公司治理政策摘要(policy brief)。這是自2003年公布《亞洲公司治理白皮書》以來，OECD在推進亞洲公司治理方面采取的又一重大措施。鑒于OECD在全球公司治理領域的權威地位，該政策摘要勢必會對包括中國在內的亞洲國家改進銀行公司治理產生積極影響。

起草過程和主要目的

亞洲公司治理圓桌會議是就公司治理進行政策對話的區域性論壇。2003年，圓桌會議公布了《亞洲公司治理白皮書》(簡稱“白皮書”)，白皮書認為，銀行公司治理是公司治理改革所要優先考慮的六個方面問題之一，并建議“政府應該加緊改進銀行的監管和公司治理”。為此，在2004年于漢城舉行的會議上，ARCG決定組建工作小組，就白皮書中提出的亞洲各國在銀行公司治理方面普遍存在的問題制定政策摘要。

制定政策摘要的主要目的是為亞洲各國的商業銀行和監管當局實施《OECD公司治理原則》和《亞洲公司治理白皮書》提供更有針對性的參考和指導，推動亞洲國家更有效地實施OECD確定的公司治理標準。政策摘要主要強調銀行公司治理的政策及其選擇問題，供政策制定者、監管當局、銀行業協會及商業銀行等其他機構使用。在起草過程中，ARCG特別注意與巴塞爾委員會發布的《有效銀行監管的核心原則》以及正在修改中的《健全銀行的公司治理》指引等文件保持一致，并希望政策摘要對巴塞爾委員會修改《健全銀行的公司治理》能有所幫助。

值得肯定的是，政策摘要特別考慮到了亞洲銀行業存在的一些特殊問題，如銀行在亞洲金融體系中起著主導性作用；很多亞洲國家的國有商業銀行和家族式銀行仍居主導地位，股權高度分散的銀行在進行重大決策時容易受到政府干預，公司治理的實施能力較弱等。

治理政策指引的核心內容

政策摘要主要包括兩大部分，第一部分，簡要闡述銀行業公司治理的重要性和亞洲銀行業公司治理的特性；第二部分闡述了亞洲商業銀行公司治理中亟待改革的九個方面的問題，同時有重點地提供了政策指引，核心要點如下：

董事會成員的受托職責。董事的受托職責包括看管職責和忠誠職責。銀行董事的受托職責比一般工商企業更為重要，因為銀行董事除了肩負一般意義上的對股東的受托職責，同時還要充分認識到銀行因吸收和管理存款而形成的對存款人的受托職責。因而，銀行董事更要具備足夠的專業技能，包括對管理層和銀行的戰略、政策、程序進行評估時保持“合理的懷疑”(healthyskepticism)，以更好地履行其受托職責。要通過繼續教育，使董事的技能不斷得到提高。此外，銀行的董事和管理層還應該具備較高的道德水平，并努力提高整個銀行的道德水平，更加有效地協調員工、借款人和其他利益相關者之間的利益關系。

董事會的作用和職能。董事會不僅要對股東和存款人負責，還應謀求股東和存款人利益的最大化。董事會應更多地參與戰略決策而不是身陷具體的日常經營事務中。應重點考慮：(1)戰略和政策的制定，如為銀行、管理層和董事會制定相應的行為準則(code of conduct)就是董事會的一項重要職責。董事會要以身作則、樹立榜樣，培育具有較高道德水平的銀行文化。如果決策事項可能涉及到董事會成員的相關利益，董事會成員應放棄投票甚至不參與決策，并且不得干預決策結果，不能進行自我交易。(2)結構和程序的制定，包括明確銀行董事會與高級管理層、銀行上下各級的各自權限和責任范圍，建立嚴格的內部控制體系確保有效監督。例如，管理層最終要就銀行的經營業績向董事會負責，董事會則要評估包括CEO在內的主要管理層的業績，并有權任命和解雇高層管理人員。

為確保有效的履行職責，董事會應得到管理層和員工的大力支持，并有足夠的機會直接獲得內部和外部審計的意見。此外，應根據巴塞爾委員會《核心原則評估方法》，對董事和高級管理層進行履職能力審查。董事會應定期評估董事會自身和每個董事的個人表現，為此董事會應建立自己的內部委員會(own internalcommittee)，該委員會最好由獨立董事組成，以公平的、建設性的方式評估董事會和董事的業績。

銀行監管當局應將工作重點放在確保銀行公司的完善治理上，而非僅僅是監管的合規性。銀行監管當局應評估董事會的整體工作表現，如在必要時可以檢查董事會的會議記錄，檢查董事會成員獲取包括員工支持在內的必要信息和資源的便利程度。另外，根據各國情況，可以授權監管當局在必要時審計銀行的董事會。如果需要，可以對銀行進行警告，要求銀行重組董事會或修改操作流程。

董事會的構成。與一般工商企業相比較，銀行不正當關聯交易導致的后果要嚴重得多，因此應當引入更多的獨立董事。關聯交易必定引起利益沖突，銀行在決定是否發放關聯貸款時一定要慎重，并且有足夠的、可獨立判斷的獨立董事對關聯交易進行檢查，確保交易是公平的，并且符合銀行的利益。在國有銀行和家族式銀行中，控股股東經常任命整個董事會，獨立董事真正的客觀性、獨立性和附加值經常被嚴重損害。獨立董事不僅要獨立于管理層，也要獨立于控股股東。國有商業銀行的董事會應該有足夠的獨立董事進行獨立決策，避免國家的日常干預，同時依據國家作為所有者和控股股東的身份設立的目標，有效地監督管理層。亞洲國家應該繼續完善獨立董事的標準和慣例。董事會主席和CEO分離有助于實現權力的相互制衡，強化問責，提高董事會獨立決策的能力。理想情況下，董事長應該不僅是非執行董事，還可以是獨立董事，這樣董事會才能做出公正、獨立的決策。

董事會下設的專門委員會。很多國家的經驗證明，設立審計委員會、風險管理委員會、薪酬委員會、提名委員會等各種專門委員會對改進公司治理有極大的幫助。審計委員會應保證銀行遵守國際會計、審計準則和慣例以及巴塞爾委員會制定的《增強銀行透明度》有關指引，最好是由具備銀行或財務等專業技能的獨立董事組成。風險管理委員會的主要職責是確保銀行風險管理體系有效地執行銀行的風險管理政策，具體包括評估董事會的風險管理政策、要求管理層定期傳達風險暴露和風險管理活動的信息，確保銀行開發出完善的風險管理體系，控制措施得到有效執行。

為避免出現過多的專門委員會，可以設立一個綜合性的“治理委員會”(governance committee)負責提名、薪酬、董事會自身建設等問題。治理委員會成員最好由獨立董事組成，以保證其獨立性，同時增強董事和董事

會獨立判斷的能力。獨立董事的提名應該由原來的控股股東提名，改為由治理委員會提名。

防止濫用關聯交易。銀行應防止自我交易和關聯交易，合理地進行信貸分配，以保證銀行長遠穩健的發展。為防止濫用關聯交易，銀行應限制向單一客戶，包括向單一客戶所屬或控制的關聯方的貸款，向控股股東的貸款不應超過其在銀行的股本數額，限制銀行中單個所有者或單個家族的所有權份額和投票權，在金融和非金融機構的控股股東之間構建強大的防火墻。例如，有些國家禁止銀行或金融機構的控股股東在非金融企業控股。

銀行應擁有足夠的、能獨立判斷的獨立董事，檢查并監督關聯交易。并建立一個專門監督、審批關聯交易的委員會，由獨立董事組成，進行最終決策。銀行監管當局應明確規定會給銀行帶來“特別風險的關聯交易”的最低標準，要求銀行董事會監督并報告沒有達到上述標準、會給銀行帶來極大風險的關聯交易。除了對關聯交易加以限制外，銀行還應該加強交易管理的信息披露。根據國際會計、審計和非財務信息披露準則，上市銀行必須公開披露關聯交易。非上市銀行也要向監管當局報告關聯交易的性質和程度，如果能夠向其他利益相關者(如存款人)披露信息，將有助于更加有效地監督非上市銀行的公司治理。

銀行控股公司與持有銀行股份的集團公司(合稱為銀行集團)。銀行集團主要應該防止濫用關聯交易損害集團內部銀行存款人的利益，避免銀行與母(子)公司之間的相互責任模糊不清。銀行不論是否屬于銀行集團都應該采用嚴格的公司治理標準，不能因為是集團下屬銀行而減弱銀行董事會成員的責任和良好的公司治理經營實踐。由于獨立董事更能夠代表存款人的利益，在通常情況下，獨立董事比非獨立董事更客觀。因而，銀行董事會應該有足夠的獨立董事，特別是非母公司任命的獨立董事。即使銀行由母公司獨資擁有，如有可能也應該建立一個全部由獨立董事組成的委員會。此外，銀行應該建立與非金融企業之間的防火墻，防止不正當關聯交易危及銀行的安全性和穩健性。

母公司不應干預銀行的日常經營，特別是貸款和投資的具體決策。獨資或控股的母公司要為銀行董事會挑選足夠的獨立董事，同時，母公司的董事會也應當擁有足夠的獨立董事，董事會成員和管理層也要進行履職能力審查。銀行監管當局應當擁有合法的權力和必要的手段，從銀行及其母公司獲取現場和非現場信息，以有效的監管包括母公司在內的銀行集團，對銀行集團監管的程度取決于母公司控股的程度。

信息披露。亞洲各國的會計、審計、非財務信息披露應與國際準則和慣例接軌。亞洲各國證券法規定，上市銀行應向公眾披露相關的信息。非上市銀行也應該向公眾公布年報，因為公眾將儲蓄委托給了銀行經營形成受托責任。非上市銀行在向公眾披露信息時，也應當遵守上述國際準則和慣例。銀行、證券監管機構和證券交易所之間應加強合作。國有商業銀行不論上市與否，每年都應當接受符合國際標準的獨立外部審計。銀行監管機構、證券監管機構和證券交易所之間的有效合作非常重要，一同確保銀行信息披露的真實有效。銀行監管機構發現上市銀行信息披露中存在的問題后，應與證券監管機構和證券交易所共享，以便后兩者根據證券法規對其進行制裁或處罰。

國有商業銀行的自主權。由于銀行在國民經濟中占據重要地位，國家通常非常關心銀行的經營狀況。除了提供安全保障，國家還對銀行進行審慎監管甚至擁有銀行股份。國家作為監管者和作為國有銀行所有者的身份應該嚴格分開，減少對國有商業銀行日常經營的干預。國家作為國有銀行股東，一旦確定銀行目標后，就應允許國有商業銀行董事會獨立負起職責。政府利用國有銀行公司治理結構更有利于實現自身的目標。銀行監管當局應當實施嚴格有效的監管，但也要注意過度監管可能帶來負面效應。例如，審慎監管可能扭曲管理層的激勵結構，對銀行所有權的限制有時可能導致道德風險。因而，政策制定者在制定新的監管政策時，要考慮國情，權衡成本收益。國有商業銀行的私有化有助于形成市場紀律，完善公司治理；并且可以作為良好公司治理的典范，給其他銀行形成市場壓力，促進其完善公司治理。

銀行對借款企業公司治理的監督。亞洲銀行應該認識到，對借款人的公司治理結構進行評估和事前、事后監督符合銀行自身利益。由于公司治理不完善直接影響借款人的信用狀況，銀行監管機構應該鼓勵銀行評估和監督借款人的公司治理水平，并作為信用風險管理的重要部分。銀行可以通過與借款企業簽訂的合同行使監督職責，有關條款應規定借款人公司治理結構需要達到的條件，如果沒有達到，銀行可以提前收回貸款。條款的內容應易于判斷借款人是否違反條款，防止銀行的過度干預和不必要的爭議，并規定借款人不能達到上述規定時應及時向銀行報告，以降低銀行的監督負擔。

應慎重考慮銀行影響對借款企業公司治理的影響。銀行通常會委派其員工擔任借款企業的董事或高級經理，盡管擁有資深公司財務背景的銀行家也許會給這些企業帶來幫助，但這種做法可能導致利益沖突，并不值得鼓勵。銀行員工擔任借款企業的董事時，不應被視作獨立董事。另外，公司治理不健全的銀行不可能監督和幫助借款企業改善公司治理。例如，那些控股股東侵犯少數股東權益的銀行可能也會允許借款企業這么做，甚至允許控股股東控制的企業侵犯銀行權益。如果銀行要在改進借款企業公司治理方面發揮重要作用，首先銀行自身應擁有良好的公司治理。

政策摘要最后建議，銀行監管機構、證券監管機構和證券交易所應結合各國國情和現行的公司治理準則，在充分考慮市場參與者意見的基礎上，制定并公布銀行公司治理準則和銀行公司治理的模版，以便銀行借鑒該模版制定自己的公司治理制度。此外，銀行監管當局應依據上述準則，制定銀行公司治理的評級制度，激勵銀行完善公司治理。銀行公司治理評級的方法應盡可能清晰易懂，并提前公布以便銀行有足夠的時間重組其公司治理框架。公司治理的評級方法應著重強調原則而不是具體的實現形式，以防止銀行流于照搬公司治理的表面形式。證券監管機構應參與評級方法的制定，提供在公司治理方面所積累的經驗。

對國有商業銀行改革的借鑒與啟示

近年來，我國有關部門，特別是銀行監管當局一直在積極促進商業銀行提高公司治理水平，并取得了初步成效。公司治理改革當前被視為國有商業銀行股份制改革的核心和關鍵。銀監會還針對中國銀行、中國建設銀行兩家試點行，發布了公司治理改革的十條指引。目前，兩家試點銀行均完成了機構改組和股份公司設立的工作，中銀股份和建銀股份均制定了公司章程、“三會”議事規則、董事會所屬專業委員會議事規則等文件。兩家試點銀行還根據國家法律和本行公司治理文件的要求設立了“三會”、高級管理層和董事會專業委員會，科學的內部制衡機制已初步形成。兩家股份制銀行還引入了一些國內外知名的專家學者和銀行家作為外部獨立董事和

高級管理人員，提高了銀行公司治理和經營管理的專業化水平。但是，與國際上先進商業銀行的公司治理實踐相比，我國國有商業銀行公司治理建設還處在初始階段，還存在不少有待解決的問題。對照ARCG亞洲銀行公司治理政策摘要，主要可以得到以下啟示：

1．國家作為監管者和所有者的身份要嚴格分開。在國有銀行占主導的經濟中，國家作為國有銀行所有者的角色與國家作為整個銀行業經營秩序的維護者角色容易產生沖突。例如，對于國有銀行，有關部門傾向于給予會計、稅收、市場準入、行政許可、審慎監管等方面的特殊“政策”和“例外”處理，以及表現出過度的監管寬容度等。一方面，這會進一步擴張國有銀行與政府部門的博弈沖動，不利于其商業化經營；另一方面，會導致不同所有制的銀行不能夠在同一個平臺上競爭，引致整個銀行業經營的秩序混亂，嚴重損害銀行業的效率。同時，也要承認，國有銀行在我國經濟轉軌過程中，承擔了整個經濟、社會的過多包袱，國有銀行存在被過度透支的問題。今后對于已經實施了股份制改造的國有商業銀行，國有股份既不可出現缺位，又不能出現越位。當國家以國有股所有者身份出現時，除了利益訴求有所區別外，它和其他股東應無差異地在《公司法》以及商業銀行公司治理指引的框架下參與銀行決策，追求銀行價值最大化。國家作為股東應該尊重董事會的獨立性，允許國有商業銀行董事會獨立負起職責。當國家以制度設定者和外部監管者身份出現時，它必須切實認識到，自己是不同所有制企業(銀行)共同的政府，第一要務是為微觀主體創造公平的競爭環境(level theplayfield)。政府應在法律、政策的制定和實施中，淡化所有制色彩(例如，盡可能少出現“國有銀行”字眼，我國銀行監管部門已經逐漸以“大銀行”的稱謂替代國有銀行。本文以下，我們將中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行等已經或正在進行股份制改造的“國有銀行”稱為大銀行。)，不歧視不同出身的銀行，盡可能不針對不同所有制制定法規和政策，并避免對銀行日常經營進行干預。總之，政府要清晰地劃分作為所有者和監管者的行為邊界。

2．銀行董事應對全體股東負責，并且尤其關注存款人和利益相關者的利益。在今后一段時期內，國有股仍然將在我國大銀行中超過半數。我國國企改革的教訓表明，控股股東通常具有極大的任命董事會成員的權力，在這種情況下，董事會和董事要牢記對公司和全體股東負有受托之責任，要始終關注中小股東的利益。無論是股權董事還是獨立董事亦或是執行董事，進入了銀行的董事會就是銀行的董事，除了要跟管理層保持制衡，還要跟背后的股東代表保持制衡。董事要勤勉地履行對全體股東的看管職責和忠誠職責等受托職責，否則，董事須以個人身份承擔多方面的法律責任。同時，由于銀行負債主要為公眾存款，這意味著其他利益相關者，如存款人，比非金融企業發揮了更重要的作用。因此，與非金融企業相比，銀行的董事會與管理層要更多地考慮股東之外的利益相關者的利益。銀行董事應自覺地認識到銀行因吸收和管理存款而帶來的受托職責。監管當局也應經常提醒銀行董事意識到這種特殊的受托職責。

3．要更加重視獨立董事在銀行中的重要性。獨立董事可以獨立身份監督管理層的表現，通常能更好地發揮在不同類型的股東之間利益的制衡作用，在保護小股東、存款者利益等方面可以發揮更重要的作用，并可以為銀行引進其在外界的經驗。例如，在對關聯交易的審查方面，獨立董事就更能做到獨立、客觀，可以確保交易是公平的，符合銀行利益。我國銀行(和企業)公司治理中普遍存在的一個問題是，控股股東經常任命整個董事會成員，包括獨立董事。“獨立”董事真正的客觀性、獨立性和附加值經常受到損害。目前國際上越來越關注獨立董事在銀行公司治理中的作用，很多國家和國際組織強調，風險管理委員會、審計委員會、關聯交易委員會、提名委員會應該主要由獨立董事組成，并由獨立董事擔任主席。ARCG甚至提出，董事長還可以是獨立董事。另外，良好的公司治理實踐十分強調獨立董事不僅要獨立于管理層，也要獨立于控股股東。對照國際上獨立董事在公司治理中發揮的作用，我國還存在較大差距，對獨立董事功能的認識和實踐還需要進一步的探索。

4．應當對董事會和董事的履職進行評估。在我國的公司治理實踐中，董事會往往只對管理層業績進行考評，很少評估自身的履職水平和表現。從良好治理實踐看，銀行董事會不但要對管理層的績效進行考核與評價，還應定期評估董事會自身的整體表現和董事會成員的個人表現。董事會可以通過建立的內部委員會(如治理委員會等)，以公平的、建設性的方式對董事會和董事進行業績評估。實際上，很多國際化大銀行已經通過成立“治理委員會”等形式，定期評估董事會成員和董事會的整體表現。為保證績效評估的獨立性，治理委員會應主要由獨立董事組成。此外，我國銀行監管當局在對銀行的公司治理進行監督時，也應更加關注董事會和董事的履職能力和表現。

(作者單位：中國銀監會國際部中央財經大學金融學院)

責任編輯：劉佳

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