現行土地經營體制調查與建言

土地是大自然給予人們的最珍貴、最稀缺和不可再生的重要資源。在人多地少的中國，尤其顯得金貴。廣大農民以土地尤其是耕地為衣食之源、生產之基和生存之本。正因為如此，土地問題的重要性歷來為當政者所重視。

但是，現在有很多地方政府為了追求政績，大量侵占農民的土地來招商引資或搞政績工程，不僅浪費了民族子孫永續發展的資源，還埋下了社會動亂的根源。為此我組織了幾位長期從事農村工作的同志，對我國現行的土地經營體制進行了調查研究，提出了一些深化改革土地經營體制的建議。

中國人均耕地十分有限。2003年前，短短七年間竟減少了一億畝多。這幅度太可怕了！

中國有960萬平方公里的土地，但人均可耕地是十分有限的。1996年，全國開展土地普查，實測耕地為19.5億畝，到2003年，下降為18.5億畝，短短7年間，隨著工業化、城鎮化速度的加快，減少了1億畝耕地，年均銳減1400多萬畝。速度十分驚人。已超過了1999年國家土地總體規劃中規定的到2010年全國耕地面積總量應保持19.2億畝的底線。據中國社科院調查顯示，非農建設用地集中在本來比較富庶的城郊和經濟發達地區的灌溉高產田。每占一畝耕地就使1.4個農民失地，一些本已小康的農民轉化為市民后，由于就業困難，往往又變為城市貧民和無地農民，常引發出尖銳的社會矛盾。

黨中央、國務院近幾年來高度重視土地問題，采取多種措施大力整頓目前國內肆意亂圈、亂占農村土地的錯誤行為。關閉了70%的各種開發區，清退復耕土地2000萬畝，取得了重大成績。

在近10年里，國內在“經營城市”的錯誤思想引導下，各省市區都出現了不同程度的大量占用農村耕地用于開發房地產和建設開發區等項目的情況，據中國社科院調查統計，近幾年全國就占用了農村土地4736萬畝。這種情況在經濟比較發達的廣東省和江蘇省則更為嚴重。以廣東省為例，這里改革開放最早，經濟發展很快，耕地的變化也很大。1980年有耕地4126萬畝，到1995年降為3475萬畝，到2004年又降為3200萬畝，一共減少了926萬畝，其中2003年一年就劇減了334萬畝；如果以1996年的土地普查數為基準，耕地可能減少達1500萬畝。全省糧食生產已低于1978年，比1990年最高產量下降30%左右。廣東省在中央正確路線和改革開放方針指導下，為全國國民經濟發展做出了重大貢獻，這是有目共睹的。但廣東在占用耕地上卻付出了沉重的代價。減少的耕地絕大部分是高產的水田，從而使糧食生產能力大幅度下降了。

沿海發達的江蘇省原是農業強省，情況類似廣東。80年代，該省有耕地8800萬畝，現在只剩下6600余萬畝。糧食產量從80年代670億斤下降到2003年的不足500億斤，棉花產量從1380萬擔下降到750萬擔。代價也是巨大的。

國民經濟在迅猛發展，占用耕地在所難免，但占地太多，太浪費，又監管不力，這種趨勢如不制止，就難以為繼。我國是13億人口的大國，年均需糧1萬億斤左右。90年代連續四年曾達到過這一水平，但2003年降為8610億斤，這個底線敲響了警鐘。我們要建設全面小康社會，必須保證全國人均有一畝常用基本農田（目前全國已有8個省低于這一水平，有666個縣已低于人均0.8畝）。到2020年，按年均增加1000萬人口計，總人口將達到或超過14.5億，而目前常用基本農田已只有15.78億畝，接近臨界線。雖然還有2億多畝易旱易澇的低產田，但多在西南、西北偏僻地區，增產很難。在保障環境不受影響的前提下，可以墾復和開墾一定數量的農田，以提高糧食生產綜合能力，已成為當務之急。中央的要求是確保基本農田總量不減少，質量不下降，用途不改變，并落實到地塊和農戶。這是十分艱巨的任務。在今后二十年大發展機遇期中，我國經濟要再翻兩番，當然還要再占用一些耕地，這是必然的。但我們必須堅決貫徹執行《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。一定要加強耕地的嚴格管理，同時要對土地經營體制進行深化改革，才能緩解人地矛盾，達到既保障糧食生產基本自給，又使城鄉建設、工農業生產協調發展，實現建設全面小康社會的目標。

造成現在中國土地問題如此嚴重的主要原因是，土地經營體制不合理，管理混亂，農民的土地經營權遭到嚴重損害

我國大規模建設占地始于廣東珠海、深圳特區。當時為了建立特區，由政府出面、出資，將開發區內農民承包的土地收購。當時由于尚未開展房地產業，土地市場還沒有形成，地價很低。政府同時將失去土地的農民轉為城市戶口，并安排就業，農民基本同意。全國后來搞的很多特區、開發區，大體上也都是采用這個辦法。但這個辦法的實質是計劃經濟手段，由政府包下來。

隨著建設規模的擴大和市場經濟體制的逐漸形成，再靠轉戶口、安排就業等計劃經濟手段越來越困難了。因為城市經濟發展占地規模越來越大，不僅公用設施要占地，房地產業和其它工商業也要大量占地，土地迅速升值，占地同農民利益的沖突越來越尖銳。

在這種情況下，各級政府相繼設立了土地管理部門，加強土地管理。土地管理部門的職能本是負責執行和監督、監察國家土地政策，但后來卻逐漸演變為直接經營土地。不僅國家建設用地由政府出面征收，商業用地也由政府先征收再轉賣。從圈地、定價到交易，都交國土管理部門一家經手完成，成為了名符其實的政企不分，壟斷經營，也就是人民群眾稱之為的“官倒”。各級政府通過本級土地管理部門，將農民的土地低價拿來，轉手經營，高價出售，謀取暴利，嚴重損害了農民利益，惡化了黨與農民的關系。

現在政府有關部門征用農民土地，說征就征，公益占地，政府出面征；商業用地，也是政府出面征，而且是強制性的

農民對土地的承包經營權是應該受到法律保護的。我國的《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》對此都有明確規定。但現在說征就征，不僅公益性建設用地由國土部門出面征用，企業的商業用地也由政府國土部門出面征收。而且，完全是強制性的。在征用土地的全過程中，農民沒有參與權、要價權、談判權，全由政府單方面說了算。甚至動用專政工具強征強占，失地農民的權利遭到踐踏，意見很大。失地農民對征地的滿意率江蘇調查為5.7%，四川成都武侯區為7.5%，很多人還是被迫接受的。廣東省政府2003年和2004年接待的為土地問題群體上訪1959批、19917人次，平均每天2.7批計27人。中國社會科學院農村發展研究所課題組提供的一份材料表明：中央電視臺焦點訪談專欄組2004年上半年收到觀眾反映土地問題的聲訊15312次，占聲訊總量的24.5%。課題組接觸到的172封農民告狀信中，涉及土地問題的占63.4%，130起農村群體突發事件中有87起由土地問題引發，并釀成了“警農”沖突，造成數百農民受傷、3人死亡、160多人被拘留。從中央臺群眾來信中隨機抽取的837封農民告狀信中，有277封是狀告非法占地的，占三分之一。狀告對象68.2%為鄉、縣、市政府和土地部門。這說明土地問題已成農民維權抗爭的焦點，地方各級政府及其領導的土地部門已成侵犯農民利益和農民爭奪土地的主體。因此，一些地方集體上訪農民直接要求罷免市委書記、市長的人民代表的資格（如河北唐山市、秦皇島市，福建福州市、寧德市）。全國各地上訪案件中，土地問題也一直占很大比例。農民對亂占土地的不滿已成為引發社會矛盾或群體事件的爆發點。

征用土地定價低、補償少。補償金分配極不合理。造成失地農民生活水平下降，甚至十分貧困。

確定補償按三年產出平均值加上一定倍數的做法是不合理的，還應該考慮土地的類別、級別、區位、稀缺程度、供求關系、預期價值、潛在收益等多種因素。按現在的補貼標準，失地農民生活水平都會下降，且沒有再創業能力，未來生計會更難。國家統計局對16個省（區、市）調查證明：46%的失地農民生活水平下降。連經濟比較發達的江蘇省，也有33%的失地農民生活水平下降。中國社會科學院課題組調查，失地農民中60%生活困難，只有10%稍有改善。

實踐證明現行補償標準不足以補償失地農民的損失，更不能保證失地農民有可持續生計。

由于失地農民在土地被征用過程中一直處于無權地位，連標準很低的補償金也很難拿到。據多部門多渠道調查，土地補償金分配結果一般是各級政府拿走50—60%，村組拿走30—45%，農民只得到5—10%。江蘇昆山、海門等地調查，被征土地補償費農民得到的每畝只有5000元到10000元。

壟斷的土地經營體制和高利潤的誘惑使各級政府越來越傾心于打土地的主意。全國查出的大貪官也幾乎都有插手經營土地的問題。

濫占土地之風之所以屢禁不止，與現行經營體制有直接關系。全國查出了那么多沒有經過批準的開發區、大學城、高爾夫球場，沒有一個不是經過當地政府和政府土地管理部門批準或默許的。去年全國清理開發區雖有成效，但切不可估計過高。一是當時有些地方就是采取應付對策（如將幾個開發區合并為一個，改為東區西區），二是過后又私自重搞。決定核減的1.7萬平方公里土地，只復耕1100平方公里，僅占十五分之一。

在上一輪圈地風尚未完全剎住，新一輪圈地風又開始了。新一輪圈地風主要來自兩個方面：一是房地產開發商拼命儲備土地。經過去年宏觀調控，房地產開發商倍感土地重要，加之房地產開發平均利潤高達50—60%的誘惑，境外資本和國內其它產業資本紛紛進入房地產業。他們一進來第一步就是搶占土地。《廣州日報》2005年1月14日報道，廣州市周圍已有3萬多畝土地被多家開發商圈占；二是建新城占地，有些鄉鎮、縣和大中城市紛紛撇開老城建新城，還將建新城作為發展城市化的一條經驗推廣。

這里舉幾個利用土地謀得暴利的例子，這在全國是有代表性的，但例子中謀得的利益并不是最高的。

1、南方某市市政府國土部門征用農民土地每平方米10—30元，賣給開發商每平方米150——300元。

2、中部大省某市征用農民承包地每畝3萬元，而農民實得不過1萬元；市政府國土局賣給房地產商每畝10—30萬元。

3、某城市2000年征地13平方公里，每畝給農民補償3萬元，賣出掛牌價每畝135萬元，當地政府通過賣地已賺65億元，正建四套班子的辦公大樓。

改革現行土地經營體制和經營方法弊端的九條建議

實行市場化經營應是根本取向。土地作為最重要的生產要素，在市場化中占有重要位置，中國加入WTO已經3年，應逐步全面開放土地市場。

1，照《土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓轉讓或者出租用于非農業建設。”并沒有規定地方政府和國土部門可以作土地買賣經營，而現在實行的這種土地管理體制不僅對于嚴格管理土地的目標背道而馳，實際上是鼓勵他們占用農地，政府土地管理部門現在自買自賣土地的作法是違法的。因此，國家各級政府土地管理部門都應退出土地經營市場，認真執行土地政策并對各方面涉及土地問題的行為進行檢察監督，一律不準參與土地買賣。

2，建立土地拍賣公司等中介機構，土地供求雙方通過中介機構溝通、協商。允許集體所有權的土地進入一級市場。

3，所有土地均通過土地市場掛牌、招標、投標，杜絕暗箱操作。

4，公益性用地和工業、交通、城建等其它用地同質同價。不能因為是公益性用地而讓農民承擔損失。

至于購置公益性用地的資金來源是主辦單位的事。無非是沒有資金就少建或暫時不建大廣場、大馬路、機關辦公大樓和沒有效益的工廠、飯店、風景名勝等政績工程。

5，地價必須提高，要讓土地資本化，并將安置失地農民作為前置原則，還要考慮失地農民的可持續生計，地價形成要靠市場機制。

6，占用土地必須嚴格按照國家土地管理法規定，辦理批準手續，不允許任何部門和個人越權批地。

7，讓農民坐到談判桌上，這是維護農民合法權益，實現公平交易的關鍵。參與談判的必須是真正的被征土地的農民代表。

8，為失地農民辦理城鎮戶口和幫助安排就業，仍是必要條件，但不能以此降低補償標準。允許失地農民以土地換戶口、換就業、換社保。

9，補償金分配應該透明。補償金分配應堅持兩條原則，一是應大部分直接分給失地農民；二是各級扣留部分也應主要用于為失地農民服務的項目，如社會保障基金。要做到取之于被征土地，用之于失地農民，而不能挪作他用。

全國累計低價強制征用征收農民土地已達5000萬畝，使農民損失3—4萬億元（對失地農民的損失專家學者有多種計算，最低估算為2萬億元，最高估算為7萬億元），失去土地農民達到了4000萬人，其中有相當一部分已淪為困難群體。過去公社化時奪走農民土地的教訓太深刻了，后果非常嚴重，我們應該永遠記取。

（作者系原吉林省長、廣東省委書記）

（責任編輯杜晉）