國外保障困難群體的主要政策措施及啟示

貧困不僅是困擾發展中國家的一大難題，而且也是發達國家揮之不去的隱痛。資料顯示，2000年，歐盟12個成員國中有5000萬貧困人口，500萬人無家可歸。即使在頭號經濟強國美國，2000年也有3000萬人食品不足，700萬人無家可歸。發展中國家的貧困狀況更甚。

一、發達國家保障困難群體的主要政策措施

發達國家的貧困主要是相對貧困，溫飽和生存威脅較小，所以發達國家一般通過“救助加開發”的政策措施來應對、緩解貧困的產生和發展。

（一）建立健全社會福利及社會救助制度，向低收入者和貧困群體提供一般津貼和特殊補助，以滿足其基本的生活需求

美國20世紀80年代以來逐步建成了公共福利方案，包括對有未成年人負擔家庭的援助、額外保障收入、醫療救助方案和食品(券)補貼。公共福利方案是美國福利制度的核心，對緩解貧困危機，特別是城市貧困發揮了重要作用。

（二）區域開發和社會發展政策，對貧困人口集中的區域采取經濟開發和社會發展政策，維持貧困群體的可持續性生計

英國在整個20世紀一直不斷地實行區域開發和移民政策，以幫助失業的貧困者重新就業，其中在30年代開發了4個高失業率地區，“把工作帶給工人”；1945—1975年又相繼通過了一系列工業發展法案，鼓勵投資，促進就業；80年代以后，英國實施“選擇性地區援助”，對遷入落后地區的企業提供財政援助，對服務業實行特別補貼，鼓勵勞動密集性企業、中小企業和新企業的發展。這些措施為緩解失業和貧困，推動經濟和社會協調發展發揮了積極作用。

（三）針對貧困群體的具體狀況，實施由政府組織、企業及公益機構具體執行的旨在提高困難群體就業和收入水平的各種反貧困計劃

美國在20世紀60年代開始執行的一攬子社會工程——“向貧困挑戰”計劃，對世界反貧困行動產生了深遠影響。該計劃由10個具體計劃組成，分成兩大類，一是授權計劃，即健康、教育、福利機構執行的就業計劃，勞動部門執行的青年人集團計劃，各大學執行的勤工儉學計劃，農業部門執行的鄉村貸款計劃；二是直接計劃，即向貧困挑戰的中心計劃、共同行動計劃、農業季節工計劃、職業團計劃和地區發展計劃。在該計劃中，政府還出臺了三方面輔助對策，一是學費分期償還制，以幫助貧困家庭的學生完成學業；二是平等的收入政策，以縮小勞動者之間的收入差距；三是負所得稅方案，對收入低于貧困線的家庭用所得稅補足差額部分，增加向貧困者轉移支付。“向貧困挑戰”計劃執行10年后，美國的貧困率下降了8個百分點。

二、發展中國家保障困難群體的主要政策措施

發展中國家的貧困主要是絕對貧困，直接影響溫飽和生存。所以，發展中國家的反貧困措施首先是保障基本生活需要，其次是培訓和促進就業，再次是構建社會網絡保護。

保障基本生活需要是基本措施，這一措施注重向困難群體提供滿足最低生活需求的商品和服務，包括食物、水和衛生設施、健康服務、初級教育和非正規教育以及住房。如印度從20世紀60年代開始執行“綠色革命”計劃，對貧困者增加糧食供給，有效保障了貧困群體的基本生活。

培訓和促進就業，是發展中國家反貧困的一項重要政策措施，并且經常受到發達國家和國際機構的援助。由于就業率受經濟發展景況的制約，因此在經濟發展緩慢或停滯時期，培訓和促進就業的措施并不能給發展中國家的窮人帶來普遍實惠。

貧困是社會結構問題，也是權益失衡問題，因此在發展中國家，幫助貧困者構建社會保護網絡的措施普遍興起。如印度成立的“全國貧民窟居民聯合會”旨在發揮窮人的創造力，以相互提供支持。在肯尼亞的內羅畢，貧困者建立各種自助團體、小型企業和婦女日常節余組織，以相互提供援助和精神鼓勵。在烏拉圭，貧困者成立了全國性住房合作社聯盟，為解決住房問題爭取資源。

三、貧困群體保障發展的新趨勢：工作福利制

20世紀下半葉，特別是90年代以后，福利國家紛紛走上改革之路，為減少被救助群體對福利的依賴性，開始推行所謂的工作福利制或積極就業政策，其核心是不參加工作就不能得到福利。

（一）設置法定工作要求

在大多數國家，領取社會福利及社會救助需要經過“工作驗證”。不能通過“工作驗證”的群體將受到制裁，如在美國將被取消福利金領取資格或被降低標準，在德國將被降低25％以上的福利金。

（二）實施稅收減免政策，鼓勵再就業

工作福利政策通常對找到工作的人實行收入稅減免，以鼓勵再就業。1996年，新西蘭頒布了《獨立家庭稅收減免法令》，以幫助低收入家庭積極工作自救；1996年，德國通過了法令，保證再就業者的最低收入高于救濟金的水平。

四、國外反貧困經驗的主要啟示

保障困難群體的生活和發展，需要建立長效機制，國外反貧困的經驗給我們提供了以下啟示：

（一）立法保障，維護困難群體的基本權益

國外反貧困的歷史也是一部立法保障的歷史。在我國，貧困群體和其他人一樣擁有生存和發展的權利，因此必須立法予以保障。

我國城鎮居民最低生活保障制度已經實施3年有余，對保障近2000萬城市貧困者的基本生活發揮了巨大作用，但無論在保障的合法性、保障面、保障內容、還是保障措施等方面，都不是一部國務院條例所能囊括的。

（二）構建服務體系，使扶貧措施惠及貧困群體

世界銀行2004年發展報告的主題是“讓服務惠及窮人”，以應對在許多國家減貧措施頻頻出臺、貧困面不降反升的悖論，其中緣由主要是這些措施往往遠離窮人，不能給窮人帶來任何福利，反而給富人帶來了新的投資機會。例如，我國前幾年掀起的城市社區服務中心大樓建設高潮就較典型，困難群體不敢進，結果多數成為政府辦公場所。服務體系要構建在困難群體的身邊、延伸到困難群體的家中，對此，建立社會工作者制度應該提上議事日程。要做好困難群體的需求調查，針對需求設計服務內容。

（三）分類救助，維持社會公正

實際上，給有勞動能力者和無勞動能力者同樣的救助對二者和納稅人都是不公平的，從而影響救濟的效率。我國的城市居民最低生活保障制度要求“應保盡保”，產生了一定的負面效應。如在廣大的中低收入地區，越來越多的接近行業評估收入的勞動者辭掉了工作，轉而申請低保救助，違背了低保救助的原本精神。因此，我國需要借鑒國外分類救助的工作福利制度原則，進一步完善或設計城市低保及其他相關社會救助制度。

（四）實施扶貧開發和網絡建構，促進經濟和社會協調發展

我國城市的新貧困是產業升級和社會結構急劇變遷的消極產物。為解決困難群體的可持續生計問題，根據國外有關經驗，我國當前應制定科學合理的扶貧開發計劃，實施一攬子社會救助工程。另外，我國的困難群體多數是從原來的“單位制”中脫離出來的，包括政府在內的社會各界應積極幫助他們構建新的社會網絡，以維持正常的社會生活。

（作者單位：中國社科院社會學所）