我國市場主體退出制度亟待完善

一、我國市場主體退出制度建設明顯滯后

按照現行規定，我國市場主體退出市場主要有兩種途徑：第一種是主動退出，即市場主體到工商登記機關辦理注銷登記手續。第二種是被動退出，即市場主體被工商登記機關依法吊銷營業執照。我國法律法規對這兩種退出方式均明確規定了適用的具體情形。主動退出與被動退出的根本區別在于，主動退出即注銷登記以企業申請為前提，是市場主體在法定事由出現時主動采取的退出市場的行為；被動退出即吊銷營業執照是工商行政管理機關對違法違規市場主體實施的行政處罰，是市場主體被動退出市場的行為。

目前我國市場主體無序退出現象日益嚴重，大量企業通過不參加年檢，被吊銷營業執照的方式退出市場。市場主體退出的基本特點是“四多四少”，即強制吊銷執照的多，主動申請注銷的少；因企業改制撤并申請注銷的多，因依法宣告破產申請注銷的少；國有集體企業提出注銷申請的多，私營企業提出注銷申請的少；因未年檢吊銷執照的多，因其他違法行為吊銷執照的少。

市場主體無序退出市場，其直接原因，或者是由于企業法制觀念不強，沒有充分認識到注銷登記是企業終止營業時必須履行的一項法律程序；或者是由于辦理注銷登記手續復雜，費用高，時間長，許多經營困難企業無力承受，只好坐等被吊銷營業執照；或者是為了逃避清償債務、繳納欠稅和罰款及履行其他法律責任等，有些企業放任被吊銷營業執照。但其深層次原因，則是市場主體退出制度建設滯后，尤其表現在有關市場主體退出的法律法規不完備，可操作性不強，懲誡機制不健全，懲誡力度不足，企業失信成本低等方面。

二、市場主體無序退出嚴重擾亂市場經濟秩序

（一）損害債權人和其他相關方面的利益。惡意退出的企業通過被吊銷營業執照強制退出市場的方式一走了之，對內逃避所欠員工工資和勞動保險費用，對外逃避合同義務、稅款和銀行貸款。由此產生的債權債務等糾紛，即使訴諸法律，但由于企業主體資格已經消亡，法院會因司法訴訟無明確主體而駁回債權人的請求，致使債權債務糾紛難以解決，債權人的合法權益得不到充分保障。

（二）增加交易風險和市場隱患。由于市場主體退出后的后續監管制度不到位，有些被吊銷執照的企業利用原有營業執照、公章和合同專用章等，從事各種非法經營或欺詐活動；有些被吊銷營業執照企業設立的分支機構沒有按照規定停止經營活動，依法辦理注銷登記，而是非法繼續經營。這些都破壞了正常的經營秩序，加大了市場風險。

（三）降低行政執法部門的權威。吊銷營業執照是工商行政管理部門對違法主體做出的嚴厲的行政處罰，但現在實際上成為不少市場主體無序退出的“主要渠道”和“最佳選擇”，這既有違立法初衷和制度設計目的，也使行政執法行為和處罰措施失去了對企業應有的威懾作用。

三、幾點建議

（一）健全和完善有關市場主體退出的法律法規，用法律法規的強制性確保市場主體退出行為的規范。一要制定規范市場主體退出的法律法規，統一規定市場主體退出的條件、規則和程序等，規范市場主體的退出行為。二要明確市場主體退出時有關企業和人員應當承擔的責任，加大處罰力度。三要完善有關市場主體注銷登記、債權債務清理的規定，增強現有法律法規的可操作性。

（二）優化和簡化注銷登記程序，降低退出成本，鼓勵和引導企業通過正常途徑合法注銷。一是對小規模公司、未開業企業以及無債權債務企業的退出，可以設置簡易程序，提高退出效率。二是對企業分支機構的注銷應更加簡捷方便，只要由其上級單位承諾承接債權債務即可辦理。三是政府主管機構要充分利用現代信息技術和設施，提高辦事效率，加強有關政府部門之間的協調和配合，簡化行政審批程序。

（三）建立健全市場主體退出的監督制約機制，加強對惡意退出市場行為的監管。對自行和隨意退出市場的經營者實行市場禁入，并限制其法定代表人重新組建企業或在其他企業中擔任法定代表人或負責人等職務，對已擔任的責令限期變更。對為逃避債務惡意退出和逃避行政處罰自行退出的企業及其法定代表人、投資人，應依法承擔相應的經濟連帶責任和法律責任。工商行政管理部門要加強監督管理，及時收繳退出市場企業的營業執照正、副本及公章，督促企業及時清算，加大對債權人合法權益的保護力度。

（四）建立和完善信用管理體系，加強信息溝通，依法有序開放市場主體退出信息。建立黑名單庫，對不依法辦理注銷登記的企業、被吊銷營業執照的企業以及不依法清算的企業，要將企業及其法定代表人姓名向社會公眾公示。要通過公示，提示企業的債權人及時實施其權力；提示稅務部門終止其票證使用權；提示各個行政監督部門拒絕向其提供相關審批；提示登記機關加強對法定代表人、公司董事、監事的任職審查。目前北京市開通了“企業信用信息系統”，將2002年的3.9萬戶、2003年的4.1萬戶被吊銷營業執照的企業及其法定代表人(負責人)記入“警示信息系統”，這對市場主體不規范退出行為產生了極大的震懾作用，效果非常明顯。

（五）探索建立企業法人資格與經營資格相分離的制度。應當逐步改變目前營業執照集法人資格與經營資格于一身的做法，明確規定企業被吊銷營業執照后，必須經過實質意義上的清算程序和形式上的注銷程序，企業法人才能徹底消失，退出市場。企業法人被吊銷營業執照后，必須停止清算范圍外的一切活動，在清算程序結束，被工商部門注銷登記前，企業的法人主體資格仍然存在，可以以自己名義或清算組名義(已成立清算組的)從事清算范圍內的活動，包括起訴和應訴等。只有這樣，才能填補市場主體被強制退出市場后責任主體出現真空的問題，使被吊銷執照的市場主體在繳交營業執照后仍然能保留其法人主體去處理相關的債權債務和有關的訴訟活動，也有利于工商行政管理部門在實施吊銷執照處罰程序時執行收繳執照難的問題，避免行政執法機關承擔清算責任。

（作者單位：國家發展改革委體改司）