世界主要國家高新技術產業發展政策及對我國的啟示（下）

三、擴大政府采購政策的特點及啟示

高技術產業投入大，生命周期短，更新換代快，尤其是早期市場需求小，風險大。因而各國政府十分重視政府采購，鼓勵高技術產業的發展。隨著WTO《政府采購協議》的啟動，發達國家要求采購自由化、國際化，發展中國家作為弱勢群體，要求政府采購保護本國產業，尤其是高技術產業的發展。即使是發達國家，對其他國家政府采購要求自由化同時，對自己的政府采購卻采取種種措施，保護本國的高技術產業。值得注意的是，WTO《政府采購協議》的有關條款的靈活性，成了各國“保護主義”的借口。這導致在相當長時期里政府采購呈現自由化與保護主義并存的新特征。

（一）促進高技術產業發展政府采購政策的特點

1.注重培育和拉動高技術產業早期市場需求和引導高技術產業發展方向

早期市場，人們對產品還缺乏認識和了解，因而市場需求較小。在這個時候，政府采購將起決定作用。這是高技術產品和產業生存和發展的前提，也是一道“門檻”。跨過這道“門檻”，高技術產品和產業就能大發展，否則，有可能被扼殺在早期市場中。同時，政府采購必須符合本國高技術產業發展戰略，并根據世界市場的發展進行適時和必要的調整。它主要通過政府采購產品品種和質量要求，引導高技術產業發展方向。

2.激勵和引導高技術企業增加技術創新投入，提高企業投資信心，加速高新技術向傳統產業和民用市場擴散

政府采購大多會選擇質量優先，實施國際通過的產業標準的策略，可對企業戰略、競爭結構產生明顯的影響，促使企業注重創新，樹立以質量取勝的競爭意識。還可以有效地引導技術創新沿著政府鼓勵的方向發展，使政府的產業政策得以貫徹。在一些高技術產業的特殊領域，如國防、環保技術創新等，為了扶持其發展，在同等質量前提下，政府對其采購價格比民間價格往往高出幾倍。同時，高技術企業可以用政府采購的利潤，支持其向民間市場滲透，即通過降低民用市場的產品價格來擴大市場需求規模。

3．扶持高技術中小企業發展

政府采購為高技術中小企業的發展提供了營銷的穩定需求“平臺”。如美國《聯邦政府采購法》有關采購規則要求采購合同公平、公正、公開、透明，以此擴大競爭范圍，為高技術中小企業提供獲得政府資源的機會。長期以來，美國參眾兩院為中小企業爭取政府采購的承包做了巨大的努力。

（二）對我國制定促進高技術產業發展政府采購政策的啟示

1.建立和完善我國的政府采購體制度，為政府采購市場開放和推動高技術產業發展確立制度基礎

①加速政府采購法制建設，統一規范政府采購行為。要在《政府采購法》基礎上制定實施的配套規則，如招標投標法、政府采購指南、政府采購代理機構管理辦法、政府采購專業人員管理辦法等。同時，要通過法律形式規定使用WTO《政府采購協議》等國際規則的政府采購范圍和程度，以及政府采購的保留范圍等。②盡快建立集中與分散相結合的政府采購管理體制。建議根據國際慣例，在財政部內設立政府采購局，其主要職責是制定采購法規與政策、對政府采購事務進行協調與管理、進行采購統計分析與評估等。同時，建立科學的招標代理機構或采購代理機構的管理。各級地方政府的財政部門內也相應設立政府采購的主管機構。在領導和負責相應的政府采購任務的同時，接受中央政府采購局的監督、審查，以實現科學的集中與分散相結合的政府采購管理體制。③建立和完善政府采購保障機制。要完善現行預算管理體系及運行機制，加強預算監督管理，如改進政府財政支出管理方式；改革現行行政事業單位會計管理體系與具體操作方法；完善國家金庫制度，允許財政辦理直接撥款，為實行單一的國庫賬戶創造條件。要建立政府采購審查與仲裁機構，加強政府采購的監督管理和政府采購過程中爭議的解決。要建立政府采購的信息系統，拓寬政府采購信息流通渠道。建議政府采購管理部門創辦專門的政府采購信息報紙或刊物，在條件具備的情況下，開通政府采購信息網站。④完善我國政府采購的監督機制。要嚴格執行政府采購計劃和預算。政府采購預算與部門預算編制同步進行，采購計劃執行中，非特殊原因不得臨時追加采購內容和規模。政府采購部門應在審核匯總部門采購計劃的基礎上，編制政府采購計劃，使本地區所有政府采購活動都納入計劃和預算。同時增加政府采購的透明度。

2．實行傾斜性策略，使政府采購成為有效保護高技術產業發展的重要手段

我國高技術產業的企業整體競爭力不高，難以在短期內承受外國企業的突然沖擊，政府采購必須對其進行適當保護。值得注意的是，地方政府的采購政策可以不受采購協議的約束，公益性項目和涉及國家安全的項目也不受政府采購協議的約束。另外，WTO《政府采購協議》還有例外條款、發展中國家特殊優惠待遇條款、及技術援助條款等的規定。這為我國保護國內高技術產品和產業的發展，提供了良好機會。目前，我國可以利用的條款是：①規定國際采購的本地含量。在國內的立法中，規定國際采購的本地產品和勞動含量。我國可以要求國際采購至少必須購買一定比例（如50%）國內原材料和產品。②給予本國企業以一定的價格優惠。③優先購買本國產品。④在一些領域限制或禁止外國企業進入。⑤利用政府采購方法選擇來保護本國產品。公開招標之外的其他采購方法可以規避國民待遇原則和非歧視原則，為國內供應商提供更多的中標機會。⑥在政府采購中可以對國外供應商附帶條件。如在工程項目采購中可以要求投標商提供貸款、技術轉讓或人員免費培訓等要求，以此來促進國內企業的發展。

在政府采購的非約束性規定中，要明確我國政府采購的有關政策性的技術性問題。具體講，應明確以下規定：①要把政府采購政策納入國家創新政策體系，明確各級政府用政府采購手段扶持本地技術創新的任務，并規定技術創新成果采購的品種和數量，確立政府采購中創新成果及高技術產品所占比例，建立創新成果及高技術產品采購的財政專款制度，成立政府創新成果及高技術產品采購的檢查監督機構，使政府高創新成果及技術產品采購落實到實處。②實行較為靈活的高技術產品采購價格政策，對處于幼稚行業的高技術產品，應強制規定當其價格高于國外同類產品一定比例（例如5%）而性能相近，政府采購仍應優先采用中國的高技術產品。③加快政府采購的信息化建設，盡快形成全國統一的科技市場和信息平臺，及時公布政府采購的相關法律和程序、資格預審和評價投票的標準、采購過程的各種信息、有關供應商的資質、技術力量和服務水平、政府采購評標委員會候選人的情況等，以此建立一個完整的政府采購信息系統，保證采購的公開和透明度。

3.政府采購應重點保護高技術中小企業

一般來說，高技術中小企業往往處于發展的幼稚階段，是弱勢群體。它們需要政府在財政、金融、稅收等多方面的扶持。為此，可采取以下措施。①設置獨立的中小企業管理機構，幫助高技術中小企業參與政府采購的競爭，解決實際困難，拓寬市場，尤其要抓住西部大開發的有利時機，促進老少邊窮地區中小企業的發展，為它們參與政府采購活動提供幫助。②政府采購承包合同應盡可能劃出若干較小的分包合同，并為中小企業提供資信上的證明，促進政府采購機構或總承包商與高技術中小企業簽訂采購合同。③編制《政府采購目錄》，公開政府采購計劃，幫助高技術中小企業了解政府采購信息。同時，將全國各地的高技術中小企業的供應能力編入計算機控制系統。這樣，不僅有利于政府采購的公開和透明，而且使政府采購和總承包商熟知我國高技術中小企業的生產情況及供應能力，從而有利于高技術中小企業獲取政府采購的分包合約。

4．加強政府采購人員的培訓，為高技術產業參與國內外政府采購市場競爭服務

建議大學里設置“政府采購”專業，政府有關部門應加強對政府采購專業人員的培訓、考核和資格認定，做到持證上崗。

四、實行開放式培養、吸引和激勵人才政策的特點及啟示

（一）促進高技術產業發展人才政策的特點

1.完善宏觀的高科技人才政策體系，創造公平競爭環境，建立靈活的市場機制，靠優惠條件吸納和激勵人才

美國為吸引人才，通常采取高薪和股票、股票期權等措施使高科技人才快速致富，同時，各大公司還實施多種補貼，如為子女提供學費、家屬醫療保障、免費提供電腦甚至汽車、住宅等。

2．實行開放式人才政策，利用移民法規為本土吸納高技術人才，同時實行跨國公司人才“本土化”戰略，充分利用東道國的高科技人才儲備

近20年來，在經濟全球化程度不斷加深的背景下，國際市場的競爭日益激烈。為此，美國等發達國家實行開放式的人力資源開放政策，從世界各國吸引和爭奪高科技人才。為了保持和增強自己的國際競爭力，爭奪海外市場，當前大部分跨國公司開始實施RD人才本土化戰略，通過各種形式在海外設立RD機構，直接吸引當地的RD人員開發本土化產品。

（二）對我國制定促進高技術產業發展人才政策的啟示

1.建立完善高科技人才長遠發展的法規保障體系

充分發揮全國人大的立法與監督作用，全國人大應設立教育與科技人力資源開發的法律審議機構，根據世界高科技人才競爭的新形勢，不斷完善現有法律中有關科技人才長遠發展的條文規定，使人才工作從以行政手段為主向政策引導和法律規范為主轉變。不斷建立和完善包括人才培養、引進、流動、使用、評價、激勵、保障等方面的政策法規體系，并及時將實踐證明正確、成熟的人才政策轉化為國家法律法規。制訂國家高科技人才安全等方面的法律條款，形成有利于我國科技人才長期成長和開發利用的良好法律環境。

2.建立有利于科技人才引進的移民與留學制度

移民與留學制度在發達國家科技人才競爭戰略中發揮了十分重要的作用。為了吸引本國人才，韓國、泰國制訂了“回歸計劃”。為了吸納外國人才，美國實行高額配股制度，芬蘭實行特別稅率制度，新加坡對有貢獻者予以重獎，法國宣布信息工程師不受其移民法限制，英國和澳洲等國實行“高科技移民”政策。中國應該向發達國家學習，建立自己的吸引出國留學人員回國創業的優惠政策和吸引國外高智力年輕人才的技術移民的特殊政策。我們要利用經濟高速增長的有利時機，創造良好的工作、生活和創業環境，吸引我國大量海外留學生回國研究和創業；另一方面要創造有利環境，推出和完善中國的技術移民政策與允許外籍人才在華長期居留的中國“綠卡”制度，吸引全世界有杰出創造力的科學家到中國從事科研和任教，引進世界各國的高級人才和我國市場急需的特殊工種的技術人員到我國工作。

3.把大學作為培養科技人才的主要基地

國家應采取措施，加大高等教育改革的力度，不斷根據形勢的變化改進教育體制和加大對教育的投入，依據當代科技發展的趨勢，學科發展的前沿，經濟社會發展的需求，設置新的專業，培養創新人才。同時，改革高校博士點、碩士點設置的評議體制，為培養與時代相符的優秀人才創造條件。

4．建立高科技人才保護基地

改革開放以來，我國出國留學人員已有近50萬，而學成回國的不到1/3，特別是尖子人才更少，意味著我國公共投入所形成的核心競爭力白白奉送給了他人。如何避免頂尖人才的單向流出，已成為必須思考的重大戰略問題。鑒于物質待遇低和創業環境差是造成部分高科技人才流失的原因，加之目前我國還難以在短期內從整體上改變這一現狀，因此，在北京、上海、深圳和東部沿海地區，以及不少國家級經濟開發地區、高科技開發園區等建立高科技人才保護基地，吸引擬流向國外的人才轉向國內條件好的地區匯集不失為一種有效的辦法。如果我們能建成一批像美國硅谷一樣的人才聚集基地，對確保我國高科技人才的安全將起到積極的作用。

5.建立高科技人才庫

我國高科技人才隊伍是一個數量較大的群體，但學科領域分布、技術水平的高低存在較大差異。因此，對高科技人才總量、分布、結構以及社會需求進行經常性的預測，制定科學合理的管理規劃十分必要。特別是在目前國家尚不能對所有高科技人才提供優越的工作條件和生活條件的情況下，為防止人才流失，可以實施有重點、有步驟的人才保護戰略，即對那些關系國家核心競爭力的人才、那些掌握國家核心科技機密的人才、那些承擔國家重點工程和重點項目的人才，建立專門的人才庫，有針對性地重點保護，在創業環境和生活待遇上給予特殊政策。為此，應制定入選高科技精英人才庫的人才范圍、種類、標準和入選程序，以利于提供服務和加強動態管理。

五、知識產權保護政策的特點及啟示

目前世界各國，尤其是美、歐、日、韓等國都把建立新型知識產權制度作為戰略要點。它們為此健全知識產權保護的法律制度，完善知識產權保護的行政、司法體系，建立有效的知識產權保護的刑法措施；強化國家創新成果保護的管理制度，加強政府和民間保護知識產權機構間的合作，加強知識產權保護的研究，培養和開發知識產權保護的人力資源。為了政策的實施，還建立了多層次的財稅扶持措施，促進知識產權的開發和商業化；制定中小企業知識產權保護政策，開發已有知識產權資產；加強知識產權保護的國際合作等。

（一）促進高技術產業發展知識產權政策的特點

1．實施國家知識產權保護戰略，以優化配置高技術產業

雖然各國知識產權保護戰略側重點不同，但均依據各國的自身特點，采取了適應于本國實際的知識產權保護戰略。美國采取的是一種進攻性的知識產權保護，即知識產權保護與擴大高技術產品國外市場相聯系；而日本、韓國實施的是一種防御性的知識產權保護制度，即以發展、保護國內市場作為重點。

2.健全知識產權保護的法律體系

針對高技術產業的特點，世界各國不斷進行知識產權各專門法的立法創新和實踐探索，促進對知識產權前沿領域的法律保護，增添了技術進步的新動力。如專利法方面加強了對發明者權益的專利保護，體現為兩種制度的確立：一是先發明制度；二是寬限期制度。著作權法、版權法方面針對網絡環境下著作權保護進行了法律制定和修改，并通過進一步的立法、司法實踐來實現著作權人利益和社會利益的平衡。對職務發明、侵權賠償、商業秘密、傳統知識、民間文學和生物多樣性等知識產權保護方面的法規也進一步完善。規定禁止用不正當的手段取得他人的商業機密，或泄露他人的商業機密，若違反這些條款，商業機密的所有人就可以提起民事訴訟，他有權獲得民事賠償，以及禁止對方繼續使用該商業機密等等。

3.關注知識產權保護競爭性法律制度的建設

根據TRIPS協議第40條規定，允許各成員國獨立制定與知識產權保護有關的競爭性法律制度，以限制對知識產權的濫用。①為公眾健康或其他社會目標建立定價制度。以藥品為例，德國、意大利、加拿大、日本、新西蘭、印度等國都為藥品設定了價格限制。英國、美國等國對藥品企業和研究機構的預算或利潤率做出限制。②充分利用對知識產權的法律限制。在TRIPS協議框架下，各成員國還可以在知識產權權利范圍的確定、軟件和動植物新品種保護、軟件開發中的反向工程適用標準等方面，充分考慮本國創新者、外國投資者與消費者的利益平衡，建立和實施有利于市場動態競爭的法律制度。③建立和完善反壟斷法律制度。

（二）對我國制定促進高技術產業發展知識產權政策的啟示

1．抓緊制定我國面向21世紀的知識產權戰略

建議由政府牽頭，制定我國面向21世紀的知識產權保護戰略，從戰略思想、戰略目標、戰略途徑、戰略方案、戰略措施等方面，確立我國的知識產權保護體系，對日益深入的高新技術產業發展形成強大的支持。在方式的選擇上，可以借鑒美、日、韓等國家的做法，在防御性和進攻性知識產權戰略中尋求平衡，以最大限度地保護高技術產業的知識產權。

2.政府要適時地完善政策和法律環境

一是知識產權的保護范圍有待拓寬。如在我國知識產權法律體系中，對未公開信息作為商業秘密只作了原則性的規定，計算機軟件保護還存在不協調的地方；二是知識產權的權利內容需要增加，如網絡環境下著作權的財產權規定等；三是知識產權的法律保護措施尚待健全，如在損害賠償、知識產權的行政程序、過錯推定原則等方面的規定還有待完善。

3.政府要強化知識產權保護執法力度

在我國假冒商標案中，銷售者只有“知假售假”才應承擔法律責任，對買假者并未規定法律責任。在美國，買假的人也要承擔刑事責任。此外，我國在知識產權保護行政執法方面，手段不硬，力量不足。目前，專利、商標、版權三個系統的知識產權管理部門，但除商標管理部門有專職的行政執法人員和自上而下的執法體系外，版權、專利方面的行政執法力量都不同程度地存在人員不夠、裝備不足、技術力量缺乏等問題，尤其是專利管理機關對專利侵權沒有處罰權，在辦案過程中對于某些當事人為逃避法律責任而涂改、偽造證據或隱匿、轉移財產等行為，缺乏有效的預防和制止手段，都在一定程度上影響了其行使政府職能的權威性。

4．加快知識產權的流動，促進知識產權的利用

知識產權雖然是對創新者的專屬產權進行保護，但是同時它也迫使創新者將技術內容在專利文獻上進行公布，從而可以激發后人的創造思維，這是知識產權保護制度對于科技創新激勵的一個很重要的部分。培養大眾利用專利文獻公布的技術進行二次創新，培養人們充分查閱專利文獻的習慣，方便人們查閱專利文獻是促進科技創新的一個簡單有效的方法。政府要為知識產權流動創建一個合適的場所并促進其流動（開辦專門期刊或網站為產權流動創造平臺，減少對知識產權交易的稅收等）。

5.政府應整合全國的知識產權保護管理機構，協助各高技術產業成立知識產權保護行業協會

建議國家成立知識產權部，主管全國的知識產權工作。地方組建知識產權局，主管地方的知識產權工作。我國已開始建立中國專利保護協會的嘗試，其職能是代表企業向政府建議或反映對有關立法、政策及措施的意見；協助會員企業參與國際經濟競爭，提供有關法律、政策咨詢，協調、調解和調查有關事宜；提供相關的專利信息服務；協助政府和司法部門維護市場公平競爭秩序，保障和維護企業合法權益，以利于我國已向多元化、專業化的知識產權保護體系方向發展。

（作者單位:中國青年政治學院經濟系、中國社科院世界經濟與政治研究所）