立法建立制度 循環(huán)形成產(chǎn)業(yè)

最近，國家發(fā)展改革委環(huán)資司組團(tuán)赴日本考察了日本廢棄家電回收處理情況。與日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省有關(guān)官員，相關(guān)協(xié)會(huì)進(jìn)行了深入的溝通交流；參觀了索尼、松下、東芝、日立、三菱電機(jī)的電子廢物處理工廠、廢棄電子產(chǎn)品回收轉(zhuǎn)運(yùn)站，就電子廢物的回收處理以及運(yùn)營情況進(jìn)行了廣泛的交流。

一、《日本家電再生利用法》是日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)法律體系的重要組成部分。

（一）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源循環(huán)型社會(huì)是日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。日本之所以成為世界上最早探索循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的國家之一，有其特定的背景。一是日益緊迫的廢棄物處置問題。近十年來，日本一般廢棄物（從一般家庭排放的垃圾）大約增加了20%，產(chǎn)業(yè)廢棄物（產(chǎn)業(yè)活動(dòng)發(fā)生的廢棄物）大約增加了30%。盡管做了大量減排處置方面的努力，但每年的最終填埋量還是達(dá)到6000萬噸，同時(shí)填埋處置場的使用年限逐年減少。隨著近年來排放的廢棄物不斷變化，且不易自然分解、加工處置中容易產(chǎn)生有害物質(zhì)的廢棄物越來越多，對環(huán)境構(gòu)成極大的危害。二是資源的約束。目前，日本每年資源的投入總量約為20億噸，其中占資源投入總量30%多的石油、煤炭、鐵礦石等天然資源，幾乎完全依靠進(jìn)口，而且具有不可再生性；占總量60%的巖石、砂礫等土木和建筑的資源由國內(nèi)供應(yīng)，但國內(nèi)生產(chǎn)這些資材，要消耗約達(dá)3億噸能源以及排放4億噸的廢棄物。每年建設(shè)使用的公路、橋梁、港口和建筑等，經(jīng)過幾十年以后，也將變成需要處置的產(chǎn)業(yè)廢棄物，如果能夠開辟出一條有效再利用的路子，就會(huì)使其成為重要的資源供應(yīng)源。三是全球性的環(huán)境共識(shí)和對策。1997年達(dá)成的《京都議定書》，日本承諾削減6%的二氧化碳。因此，面臨以上形勢，日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，就需要研究發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源循環(huán)型社會(huì)。

（二）日本已構(gòu)建起完整的建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的法律制度和政策體系。根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，及需要向循環(huán)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的客觀要求，1999年7月，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)審議會(huì)地球環(huán)境部會(huì)和廢棄物再生利用部會(huì)提出了“構(gòu)筑資源循環(huán)型社會(huì)（循環(huán)經(jīng)濟(jì)展望）”報(bào)告書。根據(jù)此建議，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省立即開始著手徹底修改1991年制定的《再生資源利用促進(jìn)法》，并將此法律改名為《資源有效利用促進(jìn)法》，并于2000年6月通過，自2001年4月實(shí)施。與此同時(shí)，相關(guān)的政令省令也開始完善，逐步形成以《資源循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)法》為框架法（2000年6月頒布）、《資源有效利用促進(jìn)法》為基本法，《家電再生利用法》（1998年頒布）、《汽車回收再生利用法》（2002年7月頒布）、《容器包裝再生利用法》等相關(guān)子法和政令省令相配套的法律法規(guī)制度和政策體系。

根據(jù)《資源有效利用促進(jìn)法》，2001年4月，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省對10個(gè)行業(yè)、69種產(chǎn)品（基本覆蓋一般廢棄物和產(chǎn)業(yè)廢棄物種類的50%）的“3R”出臺(tái)了省令規(guī)定。

（三）《日本家電再生利用法》是日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)法律體系的重要內(nèi)容。《日本家電再生利用法》是《日本特定家用電器回收和再商品化法》的通稱，是對電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)四種廢家電進(jìn)行有效再生利用，減少廢棄物排放的特定法律，1998年頒布，2001年4月1日起全面強(qiáng)制實(shí)施。

1.《日本家電再生利用法》的主要規(guī)定：消費(fèi)者處置廢舊家用電器，必須交給零售商，并按要求支付回收利用的費(fèi)用，包括收集、運(yùn)輸和再商品化的費(fèi)用；零售商有責(zé)任回收特定的四種廢舊家電，并交付給制造商再商品化；制造商有責(zé)任回收特定的四種廢舊家電；應(yīng)在指定的場所回收；回收場所必須具備再商品化的條件，以利于零售商和市鎮(zhèn)村順利交付廢舊家電；對回收的廢舊家電應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施再商品化；市鎮(zhèn)村可將收集的廢舊家電交給制造商，也可以自己再商品化。

零售商、制造商必須預(yù)先公布特定家用電器回收再利用的費(fèi)用，費(fèi)用額度不得超出有效實(shí)施再商品化的標(biāo)準(zhǔn)成本，不得妨礙消費(fèi)者交付廢舊家電。目前日本每臺(tái)空調(diào)的回收費(fèi)為3500日元，電視2700日元，冰箱4600日元，洗衣機(jī)2400日元。

國家應(yīng)加強(qiáng)國民對特定家用電器回收和再商品化的認(rèn)識(shí)，采取要求國民共同努力的必要措施；都、道、府、縣及市鎮(zhèn)村必須以國家實(shí)施的政策為依據(jù)，采取措施，促進(jìn)廢舊家電的回收和再商品化。為確保制造商、零售商履行義務(wù)，主管事務(wù)大臣可采用勸告、命令、處罰、干預(yù)、檢查等措施實(shí)施監(jiān)督。

廢舊家電資源循環(huán)工廠的建立與運(yùn)行需由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣和環(huán)境大臣共同認(rèn)定。

2.廢舊家電回收再利用費(fèi)用的征收、使用和管理。按照法律規(guī)定，日本目前實(shí)行的是消費(fèi)者廢棄時(shí)付費(fèi)制度。

征收：消費(fèi)者必須向零售店或回收點(diǎn)廢棄這四種家電，且同時(shí)向零售店或通過郵局交納回收再利用費(fèi)用和相關(guān)的運(yùn)輸費(fèi)。

使用：征收的回收再利用費(fèi)用用于廢棄家電回收點(diǎn)、從回收點(diǎn)到處理工廠的運(yùn)輸、處理工廠的費(fèi)用補(bǔ)助，總費(fèi)用的5%用于費(fèi)用的運(yùn)營管理。消費(fèi)者到零售店、零售店到回收點(diǎn)的運(yùn)輸費(fèi)由消費(fèi)者按照零售店自行確定的標(biāo)準(zhǔn)，另行交納。

費(fèi)用管理和管理券制度：為實(shí)施法律對家電生產(chǎn)商的責(zé)任要求，日本家電制品協(xié)會(huì)內(nèi)成立了一個(gè)家電再生利用券管理中心（RKC），負(fù)責(zé)家電再生利用費(fèi)用的運(yùn)營管理，并按法律的要求，發(fā)行家電再生利用管理券，管理券記載廢棄家電排出者，家電的生產(chǎn)廠家、規(guī)格，零售店，接收運(yùn)輸業(yè)者、費(fèi)用等相關(guān)信息的五聯(lián)單，管理券在消費(fèi)者廢棄家電，交給回收者（零售店、回收點(diǎn)等）時(shí)，貼在廢棄家電本體上，管理券相關(guān)頁聯(lián)隨廢棄家電回收、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)，分別交由相關(guān)單位和個(gè)人，資金最后匯集到RKC。RKC根據(jù)管理券的信息將資金補(bǔ)助發(fā)放相關(guān)回收點(diǎn)、處理廠。管理券分為兩種：一種為直接由零售店接收再生利用費(fèi)，另一種是通過郵局郵寄再生利用費(fèi)。

（四）電腦的再循環(huán)利用。在日本，電腦、復(fù)印機(jī)的回收處理未納入2001年4月1日頒布實(shí)施的《特種家電回收法》的規(guī)定范圍，而是按《資源有效利用促進(jìn)法》的規(guī)定，由生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)回收處理。一般情況，辦公電腦由排出單位與再生資源化工廠直接聯(lián)系，雙方以報(bào)價(jià)形式協(xié)商確定資源化費(fèi)用，費(fèi)用由排出單位直接交給處理企業(yè)；家用電腦由制造商負(fù)責(zé)進(jìn)行回收和再利用，由消費(fèi)者在廢棄時(shí)交納各廠家設(shè)定的回收再資源化費(fèi)用。

從2003年10月1日開始，家用電腦回收再資源化費(fèi)用的征收改為銷售環(huán)節(jié)負(fù)擔(dān)方式，即在家用電腦銷售時(shí)，由銷售商代為征收，并粘貼上PC循環(huán)利用標(biāo)志，粘貼有標(biāo)志的電腦在返還廠家時(shí)，各廠家必須無償取貨。家用電腦的回收再資源化的實(shí)施由日本電子情報(bào)技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（JEITA）電腦3R推進(jìn)中心組織相關(guān)企業(yè)，并與日本郵政公社合作，通過設(shè)定郵局為指定回收場所（全日本約有網(wǎng)點(diǎn)2萬個(gè)），以“郵包”的形式從各家各戶回收舊電腦。

二、《日本家電再生利用法》實(shí)施近五年，廢棄家電回收再利用已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)化。

（一）日本已建設(shè)成覆蓋全日本的廢舊家電回收網(wǎng)絡(luò)和資源循環(huán)處理工廠。《日本家電再生利用法》規(guī)定，為避免壟斷，全日本國內(nèi)回收處理體系必須是兩個(gè)以上，而且設(shè)置指定回收場所時(shí)，制造商等必須考慮地理?xiàng)l件、交通狀況、自己制造的特定家用器具的銷售情況以及其他條件，進(jìn)行適宜的配置，以確保對特定家用器具廢棄物再商品化等采取有效的措施。東京、大阪等大都市，在半徑30公里的范圍內(nèi)要考慮設(shè)一個(gè)回收點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)半徑50公里考慮設(shè)一個(gè)回收點(diǎn)。

為此，日本家電生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)自愿組合的方式，成立了由松下、東芝組成的Ａ組，索尼、日立、夏普等其它電器生產(chǎn)企業(yè)組成的Ｂ組，兩組各自負(fù)責(zé)承擔(dān)本組別產(chǎn)品的回收處理，進(jìn)口的產(chǎn)品，由家電制品協(xié)會(huì)確定其回收再利用費(fèi)用金額和回收處理組別。回收點(diǎn)由有關(guān)物流公司等與A組、B組簽訂合作協(xié)議，處理工廠與相關(guān)組別確定合作關(guān)系。A組的處理工廠是家電生產(chǎn)企業(yè)新建，以聯(lián)合股份制方式運(yùn)營，B組大部分是依托現(xiàn)有的資源循環(huán)企業(yè)。目前，A組有24個(gè)處理工廠、B組有16個(gè)處理工廠，分別擁有190個(gè)回收點(diǎn)，日本全國境內(nèi)有近7.5萬家零售店和上萬家郵局可接受廢棄家電。可以說，日本廢棄家電的回收處理網(wǎng)絡(luò)已有序建設(shè)起來。

（二）《日本家電再生利用法》的實(shí)施準(zhǔn)備充分。日本1998年頒布了《家電再生利用法》，2001年4月正式實(shí)施，期間有3年的準(zhǔn)備期，在3年的準(zhǔn)備期內(nèi)政府和企業(yè)做了大量的準(zhǔn)備工作，為該法律的順利實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)，在準(zhǔn)備期內(nèi)政府的主要工作有，指定回收和再商品化的家電品種，定義再商品化率，以及確定責(zé)任分擔(dān)，征收費(fèi)用，管理票制度，與廢棄物處理法的關(guān)系，罰規(guī)等。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省與環(huán)境省配合，分別召開了對制造業(yè)以及地方政府的說明會(huì)，分別介紹法律概要，用了3個(gè)月時(shí)間，召開對零售業(yè)者的說明會(huì)，分別在全國47個(gè)都、道、府、縣舉辦，除了法律的概要外，還介紹了家電再生利用券系統(tǒng)，要求零售商履行義務(wù)，作好準(zhǔn)備，促使零售商加入家電再生利用券中心，并向零售商頒發(fā)運(yùn)作手冊。制造商的主要工作有，建設(shè)廢家電處理工廠，完善指定的回收場所，在法律正式實(shí)施前一年在報(bào)紙上公布指定的回收場所和再生利用費(fèi)用；零售商的主要工作有，許可收集搬運(yùn)業(yè)，公布收集搬運(yùn)費(fèi)用；地方政府的主要工作有，宣傳和讓居民了解該法律；家電制品協(xié)會(huì)的主要工作有，建立家電再生利用券系統(tǒng)及信息管理等工作。

（三）《日本家電再生利用法》實(shí)施近五年，全日本的廢棄家電的回收處理得以穩(wěn)步發(fā)展，回收及再利用成效顯著，并已成為資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的統(tǒng)計(jì)測算，日本一年銷售的四種家電近2200萬臺(tái)，每年報(bào)廢的四種家電近1800萬臺(tái)，其中近1100萬臺(tái)得到了妥善處理，700-800萬臺(tái)作為二手產(chǎn)品出口到海外，每年環(huán)境省查獲的非法丟棄廢棄家電15萬臺(tái)左右，不到廢棄家電量的1%，相對于每年回收處理上千萬臺(tái)的量來說，還是比較少的。據(jù)了解，日本明年擬修改家電法，有可能增加品種（與歐盟要求的一致），另外考慮由現(xiàn)在廢棄時(shí)付費(fèi)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺男缕蜂N售時(shí)加收回收處理費(fèi)，預(yù)期會(huì)有效地解決非法丟棄的問題。

三、體會(huì)與建議

通過對日本的參觀考察，使我們對日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的努力和成績有了非常深刻的感受，《日本家電再生利用法》成功實(shí)施了五年，使我們確實(shí)感到“立法建立制度，循環(huán)形成產(chǎn)業(yè)”的實(shí)際效果。日本完善的促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律政策體系和管理制度，各方的積極參與和充分準(zhǔn)備值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，井然有序的“家電循環(huán)產(chǎn)業(yè)”對我們是個(gè)很好的鼓舞，索尼、松下、東芝、日立等知名電子電器企業(yè)自覺地把促進(jìn)資源循環(huán)和環(huán)保作為增加企業(yè)的競爭力，采用先進(jìn)的環(huán)保設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭降低資源消耗和對環(huán)境的壓力，以不斷提高資源循環(huán)率和環(huán)保來引領(lǐng)行業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品更新?lián)Q代的企業(yè)發(fā)展理念，使我們看到我國企業(yè)與世界先進(jìn)企業(yè)的差距，不僅是技術(shù)的問題，創(chuàng)新理念和環(huán)保意識(shí)更為主要。日本作為經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家，經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、國民的經(jīng)濟(jì)收入（承受能力）和法律意識(shí)等，是我們不好比擬的，我們需要將日本的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)真加以分析研究，結(jié)合我們的國情消化、吸收，找出我們可資借鑒的的東西。在制定相關(guān)政策時(shí)更要充分考慮我國現(xiàn)階段的基本國情，使其具有前瞻性和可操作性，以更好地推進(jìn)我國相關(guān)事業(yè)的發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委環(huán)資司）