國外區(qū)域規(guī)劃理念初探

梳理和歸納國外區(qū)域規(guī)劃理念的最新發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于做好區(qū)域規(guī)劃編制工作具有十分重要的意義。

一、在主導(dǎo)思想上越來越強(qiáng)調(diào)人文意識(shí)。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，世界各國區(qū)域規(guī)劃的主導(dǎo)思想逐步從生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向側(cè)重于人的生活質(zhì)量和生態(tài)問題，并將社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)視為規(guī)劃的重要目標(biāo)。特別是20世紀(jì)70年代以來，一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)從物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)生活福利、生活環(huán)境、就業(yè)等非生產(chǎn)領(lǐng)域的問題越來越重視。美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)指出：表征生活質(zhì)量的\"3Ｅ\"（經(jīng)濟(jì)-Economy；環(huán)境-Environment；公平-Equity）正日益成為評(píng)判區(qū)域在國內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)力大小的標(biāo)準(zhǔn)。近年來，各國更是將創(chuàng)造適宜的人居環(huán)境作為區(qū)域規(guī)劃的終極目標(biāo)之一。

二、在總體目標(biāo)上越來越強(qiáng)調(diào)綜合性和戰(zhàn)略性。一方面，20世紀(jì)90年代以來，為解決日益突出的人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)容、范圍、理論研究與方法技術(shù)等方面都發(fā)生了巨大的變化，區(qū)域規(guī)劃越來越由單目標(biāo)的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃或經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃為主開始轉(zhuǎn)向綜合的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃。另一方面，適應(yīng)全球化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化條件下社會(huì)環(huán)境多變的要求，為保證規(guī)劃的靈活性與彈性，區(qū)域規(guī)劃的目標(biāo)也逐步向彈性目標(biāo)轉(zhuǎn)變，將原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃，體現(xiàn)出多目標(biāo)、多方案的彈性特征，以具備更大的應(yīng)變性，防范各種風(fēng)險(xiǎn)與被動(dòng)的境況。

三、在關(guān)注重點(diǎn)上越來越強(qiáng)調(diào)解決核心問題。各國普遍意識(shí)到，區(qū)域是一個(gè)處于時(shí)代變化中復(fù)雜綜合體，區(qū)域規(guī)劃只能是有限目標(biāo)的規(guī)劃。因此，國外的區(qū)域規(guī)劃逐步走向\"核心問題\"規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)針對(duì)每個(gè)規(guī)劃的特定區(qū)域、特定時(shí)段、特定背景要求，抓住區(qū)域規(guī)劃真正能發(fā)揮作用的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃，力戒面面俱到、泛而無物，以此提高區(qū)域規(guī)劃的編制效率與效果。如日本的歷次國土綜合規(guī)劃就分別確定了不同的需要解決的核心問題：第一次主要是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的最優(yōu)經(jīng)濟(jì)布局；第二、三次主要是逐步解決全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡問題；第四次著重強(qiáng)調(diào)人口高齡化、信息化和國際化，把建設(shè)舒適開放的安居社會(huì)、形成安全而富饒的國土、整頓充實(shí)長壽社會(huì)中的生活空間和整備交通、信息和通信體系作為主要議題；第五次則將提高日本在全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)地位與能力及建立高水平的地域文化目標(biāo)作為規(guī)劃的主題。

四、在資源利用上越來越強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展必然要涉及到資源的開發(fā)利用，這也是區(qū)域規(guī)劃的主要內(nèi)容之一。20世紀(jì)90年代以來，面對(duì)日趨嚴(yán)峻的資源與環(huán)境約束，主要國家普遍確立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，發(fā)達(dá)國家正在把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會(huì)看作是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑和實(shí)現(xiàn)方式，通過區(qū)域規(guī)劃具體實(shí)踐循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)自然資源的\"低開采、高利用、低排放\"，促進(jìn)形成人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

五、在編制方法上越來越強(qiáng)調(diào)新技術(shù)手段的運(yùn)用。注重科學(xué)性是當(dāng)前世界各國區(qū)域規(guī)劃的又一重要理念。區(qū)域規(guī)劃需要搜集、儲(chǔ)存和分析大量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)方面的資料，需要對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行表里俱佳的表達(dá)。因此，在區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施過程中，需要現(xiàn)代信息技術(shù)及科學(xué)的調(diào)查方法發(fā)揮重要作用。基于這一認(rèn)識(shí)，各國在區(qū)域規(guī)劃中充分運(yùn)用了RS，GIS，GPS 等高新技術(shù)和以計(jì)算機(jī)作為主要工具的數(shù)學(xué)建模技術(shù)。這一方面便于公眾快捷、方便地參與規(guī)劃，了解規(guī)劃結(jié)果；另一方面改變了以往以定性研究為主的規(guī)劃方法，對(duì)區(qū)域進(jìn)行定量研究，使區(qū)域預(yù)測(cè)的發(fā)展目標(biāo)盡可能接近區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展。

六、在編制力量上越來越強(qiáng)調(diào)社會(huì)的全面參與。美國、日本、德國、英國、加拿大等國家在規(guī)劃制定的各個(gè)階段均允許各方人士參與，使規(guī)劃保持了較高的透明度和參與度。實(shí)踐表明，在規(guī)劃過程中只依賴少數(shù)人，或單靠一方根本無法制訂出科學(xué)可行的規(guī)劃，不同利益者應(yīng)享有均等的機(jī)會(huì)和發(fā)言權(quán)，參與制定政策、編制規(guī)劃和管理全過程。另外，廣泛的多元參與，還是區(qū)域協(xié)同精神、自信意識(shí)和協(xié)作能力形成的催化劑。因此，各國在區(qū)域規(guī)劃編制中普遍貫穿著這樣一種理念：區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不僅是一種國家行為，而且也是一種社會(huì)行為；不僅代表國家利益，而且反映公眾利益。由此，區(qū)域規(guī)劃的制訂必須具有足夠的透明度，不僅區(qū)域中的各個(gè)地方政府，而且區(qū)域中的企業(yè)、非政府組織和個(gè)人也要參與規(guī)劃編制。

七、在地位保障上越來越強(qiáng)調(diào)健全立法體系。世界上許多國家都制訂了一系列與區(qū)域規(guī)劃有關(guān)的法規(guī)法律，以保證規(guī)劃的權(quán)威性和規(guī)劃的實(shí)施。

八、在貫徹落實(shí)上越來越強(qiáng)調(diào)實(shí)施手段的多樣化。各國均十分重視區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，并積極運(yùn)用多種手段引導(dǎo)國土和區(qū)域開發(fā)按照規(guī)劃的方向發(fā)展。其中有法律手段（如規(guī)劃立法和相關(guān)的法律、法令和政策），有經(jīng)濟(jì)手段（如通過政府投資、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、設(shè)立基金、誘導(dǎo)資金、減免稅收等方式保障規(guī)劃實(shí)施的資金來源等），也有行政手段（如通過審批、發(fā)放許可證、簽訂合同等鼓勵(lì)或限制某些地區(qū)某些項(xiàng)目和企業(yè)的發(fā)展），還有動(dòng)員公眾參與形成廣泛的社會(huì)支持，以及跟蹤、檢查、監(jiān)督等其他促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的手段。

（作者單位：國家發(fā)展改革委地區(qū)司）