國家發展改革委審理行政復議案件的主要類型和基本做法

作為國家發展改革委法制機構中具體承擔行政復議職能的處室，委法規司行政復議處負責國家發展改革委除價格行政處罰以外的行政復議工作，并組織協調行政應訴工作。辦理行政復議案件，我們深感責任重大，對每一起復議和應訴案件都認真對待，依法辦理，盡職盡責。

一、辦案基本情況

2003年法規司組建以來，我處共辦理行政復議案件52起，處理行政應訴案件9起，均在法定時限內辦結。從案件審理的角度來看，在經復議的案件中，僅有6起提起了行政訴訟，占案件總數的11.5%。以上數據顯示，向國家發展改革委提請解決的絕大部分糾紛在行政復議階段得到了化解，沒有引發進一步的糾紛，這說明當事人對我們法制工作機構是信任的，對我們的行政復議工作是信服的。

在從事行政復議和應訴工作過程中，我們十分注重對案件事項的分析，并對三年來辦理的典型復議案件進行了歸類：

（一）信訪、咨詢答復和信息公開類案件

此類案件往往是由于歷史積怨較深、前期處理不當而引發向政府部門信訪，然后以對信訪或咨詢答復行為不服為理由，向上級行政機關提起行政復議。由于提起信訪沒有時間限制，當事人為了解決已超過行政復議和訴訟期限的原發爭議，先采取信訪的方式，繼而對信訪行為提起復議或訴訟。在辦理這類案件應注意：一是真實請求不明。申請人在行政復議申請書中，借不服信訪行為的形式，牽出原發爭議的原委，并在陳述中夾帶著要求解決原發爭議的實體請求。為應對這種狀況，我們注意將原發爭議與信訪或咨詢答復行為區分開來，分別應對，明確只有信訪行為才是復議審查的對象，復議決定也只針對信訪行為作出。對其他事項作出告知，請當事人通過其他途徑解決。二是容易形成循環訴求、導致矛盾激化。申請人往往并不止步于行政復議階段，而是就復議處理行為再次提起信訪訴求，往復不斷，形成無休止的循環。這種循環不但極大地浪費了行政資源，而且也不利于疏導矛盾，如果處理不好還可能激化矛盾。針對申請人相關規定存有誤解的情況，我們改進工作方式，先是耐心傾聽，讓申請人把“怨氣”發泄出來，然后心平氣和地做好解釋和說服工作，努力做到有理有據，爭取申請人的理解。

此外，近年來在咨詢答復類案件中由信息公開引起的復議案件比較突出，一些地方已經出現了信息公開申請量激增、要求公開請示、報告等內部文件的情況，應當引起我們足夠的重視。

（二）投資和資金管理類案件

投資類案件具有牽涉利益面廣、矛盾難協調等特點，多涉及大型甚至重大建設項目，是發案率較高的業務領域。此類案件的如下特征值得我們注意：一是辦好投資類案件的關鍵是要找到適當的斷案依據，這個依據要經得起法律的和政策的雙重考驗。目前，大多數投資業務領域仍缺少法律法規依據，因此，我們在辦案時必須查找大量的資料，反復推敲職權依據、程序規定等多個環節，以保證復議決定的合法、合理。二是項目審批權責劃分不明確。在現行體制下，項目審批中幾乎每個階段都牽涉到土地、規劃等等其他部門的認可意見，但這些認可意見的法律性質及責任的尚缺少具體規定，導致出現糾紛時往往由項目審批部門籠統承擔責任的不合理狀況。對此，我們在辦案過程中強調理清思路、權責相符，力求通過我們的工作，全力維護投資審批職能的正常履行。此外，投資類案件的涉案業務也擴展到國債補助資金等新領域，需要我們抓緊研究、積極應對。

（三）價格管理類案件

此類案件所涉及的諸如電價、藥價和鐵路運價等問題都是當前改革的熱點領域，對此，我們也總結出了以下兩個特點：一是改革先行與立法、修法滯后的矛盾尤為突出。在推進改革的過程中，行政機關通常采用發布規章或規范性文件的方式，由此而產生政策與法律規定不一致的情況。針對這個問題，我們在辦案中始終把握一個原則，即行政復議必須要在法律法規的框架內，全面體現國家改革的方向，維護改革步驟?；谶@個原則，我們在辦理行政復議案過程中，努力理順改革政策與法律規定的關系，尋求兩者間的共同點和銜接點。二是案件涉及的政策情況復雜（例如：電價案中關于外資設廠的特殊規定）。考慮到案件所涉事項系統性強，牽一發而動全局（如鐵路票價案），辦理復議案件的思路也絕不能囿于傳統的找證據、做決定，我們一方面認真研究法律和政策、尋求適當的依據，另一方面也做好申請人與有關政府部門間的協調工作，促使雙方通過友好協商的方式解決糾紛。2004年我們辦理的兩起較大的上網電價案和一起藥品價格案均通過上述方式處理，三案申請人都與政府部門達成了諒解，并主動撤回了復議申請。

二、做好行政復議工作的基本做法

發展改革系統的行政行為往往涉及國家、企業的重大經濟利益，由此引發的行政復議案件不僅相當棘手，而且易引發媒體的炒作與社會的關注，甚至引起領導同志關心，形成群眾關切、社會關注、媒體監督的氛圍。由于發展改革系統行政復議案的這種特殊性和復雜性，在辦理行政復議案件過程中，我們注意做到：嚴格依法、熱情耐心、細致高效，從而既保護了當事人的合法權益，又維護了發展改革部門依法行使職權。

（一）加強制度建設

2004年，我們制訂了《國家發展和改革委員會行政復議規定（試行）》和《國家發展和改革委員會行政應訴工作暫行規定》，重點從內部工作關系與工作程序方面對法制機構、業務關聯機構的職責進行了規定，并對案件受理范圍、案件辦理各個環節的時限、程序、分工協作等都作出了規定。最近，我們正著手起草制定以規范外部程序為主的《國家發展改革委行政復議規則》，重點規范細化我委與申請人、被申請人在行政復議各環節的權利義務關系、工作程序，將我們在處理復議案件過程中積累的經驗上升為規章，以指導和規范今后的工作。此外，行政復議處還試行了案件承辦責任制和處內研討制度，充分發揮集體智慧的力量，有效地提高了辦案效率。我們還注意發揮法律專家的作用，借助“外腦”做好行政復議、行政應訴工作。2004年，我委啟動和實施了常年法律顧問制度，制訂了《法律顧問工作暫行辦法》。我委法律顧問，多次應委托代理參加行政訴訟案件，并取得了良好的效果。

（二）依法辦案，有錯必糾，切實促進依法行政

行政復議是依法進行的行政監督，監督的原則只能是依法辦案，有錯必糾。必須從關心群眾切身利益，維護國家利益的大局出發，依法辦事、依法監督。

（三）耐心做好解釋說明工作，化解行政復議糾紛

要做好行政復議工作，必須牢固樹立群眾觀點，關心群眾的切身利益。群眾向我們提起行政復議的原因各不相同，我們針對不同的情況，向申請人作了大量耐心細致的說服和解釋工作：對政策文件存有誤解的，我們會同相關業務司局的同志一起，向申請人解釋政策原意；對我委職責范圍理解有偏差的，我們拿出依據，耐心說明；對于屬于其他部門管理的爭議事項的，我們向申請人指出提起申訴的方向。通過我們的工作，有的申請人主動撤回了復議申請；有的申請人真誠地認同了我們的復議決定，并不再繼續提起行政訴訟；有的申請人找到了適當的解決途徑，并向我們表示感謝。

（四）準確把握政策界線，保證行政機關依法行使職權

從我委受理的行政復議事項性質看，政策性特征十分顯著，加之我委的一些主體業務缺乏法律依據，更要求我們在辦案中準確把握政策界線，以做出正確判斷。例如，投資管理領域中由于欠缺具體的法律法規規定從而引發復議的問題比較突出。在現行體制下，一個投資審批文件的內容往往涉及到規劃、土地、環保等多個部門的職能，并且是其他審批的先決條件。對于此類案件在處理時若不注意，將會給后續的訴訟工作造成被動。因此，在處理該類型案件時，我們的視野不能僅限于引起爭議的文件，而是要在明確分投資管理部門與其他相關部門的職權范圍的前提下，通過抽絲剝繭，層層明晰各部門權責，為案件審理奠定堅實的基礎。

（五）反饋政策制定和執行中存在的問題，完善相關政策

通過辦理復議案件，我們也發現了一些苗頭性問題。一是必須高度重視程序的合法性。首先，發展改革系統的具體業務部門應當重視程序的合法性，行政許可和審批作為發展改革部門的重要職能，是行政復議與行政訴訟的“多發地帶”，而許可審批類案件發案的薄弱環節往往在程序方面。一直以來，重實體、輕程序的問題在發展改革系統普遍存在，審批和許可環節忽視有關程序規定、不嚴格按照有關程序規定辦理許可、審批的現象時有發生，這進一步提醒我們要高度重視程序的合法性，把好許可和審批的程序關，避免因程序上的疏漏而引發復議或訴訟，從源頭上減少或杜絕糾紛的產生。其次，作為發展改革部門的復議機構，也需要嚴把程序關，力求把復議機關的自由裁量權具體化、標準化，將辦案的過程規范化、透明化，這將有利于更好地發揮行政復議的功能和作用。二是要認真研究行政咨詢答復方式。從目前發案的情況看，咨詢答復時存在的問題主要是沒有把握好“點”和“面”的關系，“點”是指某一主體或事項如何適用政策問題；“面”是指普遍適用的政策規定。對于在某一領域普遍適用的政策性依據問題的咨詢，行政機關往往采取了針對該“點”的以具體事項為依托的直接答復方式，使該答復成為可提起復議或訴訟的具體行政行為，從而使得咨詢答復類案件有不斷增多的趨勢。因此，有關人員在辦理咨詢答復事項時切忌草率行事，要多從答復有可能產生的法律后果的角度考慮，適宜通過具有普遍約束力的文件來解決的問題，盡量不在具體問題的答復中解決。對于如何執行某項政策的請示，在復函時盡可能采取抽象行政行為的方式，不在文件中涉及具體的主體和事項。對于一般的政策咨詢，也更多地引述規范性文件予以答復，且采取書面復函方式。

（六）正確處理好與相關業務機構的關系

要做好行政復議工作，僅有法制機構的努力是難以實現的，必須與有關業務部門和機構密切配合，加強協作。為更好地發揮各相關部門的作用，我們一方面強化了制度保障，在我委的行政復議和應訴規定中明確了各有關司局的權責，確立了各司局間的分工和協作關系，另一方面，在具體辦案中，對于省級部門行政行為引發的復議案件，我們不但與委內業務司局密切聯系、充分協作，而且堅持與省級部門法制機構和業務機構多溝通，多協調，從而為及時準確地作出復議決定創造了條件。

（作者單位：國家發展改革委法規司）