做好行政復議工作應注重把握的問題

對于如何做好行政復議工作，朱之鑫副主任在去年法規工作會議上提了五條重要要求：領導重視，給予支持；依法辦案，有錯必糾；掌握政策界限，服務發展改革大局；耐心細致，努力化解矛盾；以案說法，促進依法行政。做好行政復議工作，我認為應注重把握以下幾個問題：

一、以加強行政復議工作為“抓手”，更好地推進依法行政

(一)堅決、正確地實行依法辦案，有錯必糾。這是我們做好復議工作的一條重要原則，也是基礎，是前提。有錯必糾、依法監督，才能促進行政機關依法行政意識的提高。如何認識“有錯必糾”?這里的“錯”，不能簡單等同于行政機關的工作人員的“錯誤”，它的主體是行政機關。對于行政機關來說，執行政策出現某些偏差，在現階段要想完全避免也是難以做到的，再加上體制轉換過程的復雜性，歷史遺留問題的復雜性，我們就必須正確地面對行政機關出錯的問題。只有正確面對，才能勇于糾錯、敢于糾錯。這里的“糾”也有多種層次的方式，在行政復議中，糾錯的方式有撤銷、責令改正、提醒、補正等等，要求我們區別對待，慎重抉擇。我們只有客觀地、全面地認識有錯必糾，并堅決地實行有錯必糾，才能切實地推進依法行政的進程。

(二)法制工作機構要與業務部門密切合作。法制工作機構是牽頭辦理行政復議的機構，但要做好行政復議工作，僅有法制機構的努力是不夠的，我們不可能包打一切。法制工作機構必須與有關業務機構密切合作，加強協作，才能更好地完成行政復議案件的審查工作、答復工作。這個過程也是法制工作機構推進機關依法行政的一個重要環節。要強化制度保障，在行政復議和應訴規定中明確各有關部門的權責，確立各部門間的分工和協作關系，法制工作機構在具體辦案中，也必須主動與業務部門多溝通，多協調，這樣才能提高辦案質量，也才能更有效地推動依法行政。

(三)行政機關要學會并適應依法做“被告”。我這里說的“被告”是一個廣義的概念，包括我們行政復議的被申請人，當然也包括行政訴訟中的“被告人”。對于行政機關來說，依法行政工作的重要性在很多情況下是通過當被申請人或被告而認識到的，很多業務機構通過復議答復和法院答辯，才更加重視依法行政的基本要求，也才更主動將所從事的業務工作納入法制化軌道。因此，行政機關一方面要提高依法行政水平，盡可能減少當被告，同時，也要有做“被告”的思想準備和應對準備，“被告”是一個程序概念，被告并不等同于違法，而如果行政機關不能正確認識，并依法做好“被告”的角色，才會真正造成違法。對此，行政機關要確實把行政復議和行政應訴作為提高法制觀念、推進依法行政的重要途徑。

(四)增強群眾觀念，努力化解矛盾。行政復議工作處于政府與群眾聯系的第一線，必須牢固樹立群眾觀點，密切政府與群眾的聯系，維護政府依法行政的良好氛圍。在審理案件的過程中，應當耐心細致地聽取各方當事人的意見，加強解釋溝通工作。對于發案率高、爭議時間長、矛盾容易激化的案件，辦案人員應轉變工作方式，以解釋說服為重點，使辦案過程成為化解矛盾、解決爭議和宣傳法制的過程，避免可能引發更多的行政糾紛。

二、要著力掌握發展改革部門行政復議的特點和規律，更好地服務子發展改革工作

行政復議工作對所有行政機關具有普遍性，既具有很多共同的特點和規律，又具有各自與業務領域密切相關的特點和規律。做好發展改革行政復議工作，要求我們既要掌握行政復議的一般共性特點，也必須掌握發展改革行政復議具有個性的特點和規律。 關于掌握行政復議共性特點，我們大家都應當認真學習和掌握。比如，行政復議具有程序的法定性、時效的法定性，我們必須遵守程序，遵守時限。再如，行政復議的對象是特定的，表現為具體行政行為，等等。行政復議既具有行政行為的屬性，同時又具有法制事項的屬性，很多方面同一般意義上的行政行為具有不同的特點，需要我們認真學習把握。但只掌握行政復議的一般共性特點，而不能正確把握發展改革行政復議的特殊個性特點，也是做不好發展改革行政復議工作的。發展改革行政復議工作的個性特點，需要我們共同探討，相互啟發，發現規律。

一是政策性強。這是發展改革行政復議工作的第一特點。具體表現為：大量的發展改革業務還處于缺少法律規范的過程中，在無法可依的事項中，掌握和研究政策往往是行政復議審理的決定性因素。還要看到，即使在發展改革業務有法可依的領域中，涉及發展改革業務的法律法規規定也主要是程序性、權責性事項，而重大復議案件的請求事項往往針對的是行政行為的實體內容，對此類案件，掌握政策是審理行政復議案件非常重要的因素。有些案件訴至法院，法院仍然要研究政策背景，能說清情況的只有政策制定部門。因此，我認為，發展改革行政復議工作要把研究政策、掌握政策放在非常重要的位置。不僅要掌握現行有效的發展改革政策，還要研究這些政策的形成和演變過程，才能正確判斷行政復議案件中的是非。只有具備了這個基礎，才能在案件審理中作出正確的決定。

二是涉及領域廣，復雜程度高。現行發展改革部門的職能涉及領域很寬，幾乎覆蓋了經濟社會、宏觀微觀的各個方面。這個業務范圍必然會反映到行政復議工作中來。由于案件涉及多個領域，往往使多種矛盾交織，又增加了案件的復雜程度。這對我們做好行政復議工作提出了很高的要求。例如，發展改革委既是綜合經濟管理部門，又是若干個專門經濟職能的管理部門，在辦理有關行政復議案件中，就要正確把握綜合經濟管理部門與專項管理部門職責之間的聯系與界線，才能做到正確適用法律、適用政策。再比如，要正確適用權責一致原則，對于多個部門管理的事項放在發展改革部門一個文件中時，一旦引發行政復議，行政法律責任如何劃分就應有一個準確的把握。

三是新情況、新問題多。我國正處于改革過程的轉軌階段，改革措施的出臺與法律法規的立、改、廢在時間上、在很多情況下不同步，這是我們體制轉軌過程的一個現實特點。在行政復議中，就難免會碰到如何把握根據深化改革的需要出臺的政策文件與適用原有法律的關系問題。我們既要使行政行為、行政復議合法，也要符合國家發展和改革大局。改革和發展的實踐有很多需要我們認真研究的新情況、新問題，不是簡單的僅依據幾個法條就能解決的，要求我們處理這類問題要有較高的法律水平和政策水平。

三、關于加強隊伍建設和創新工作機制

(一)明確法制工作機構是做好行政復議工作的前提。行政復議必須由行政機關內部的法制工作機構承擔，這是《行政復議法》的規定，也是辦好行政復議案件的客觀需要。行政復議工作法律政策性強、專業要求高、業務范圍廣，做好行政復議工作需要有合格的行政復議人員。為此，發展改革系統應當積極健全法制工作機構，至少要明確承擔法制工作機構職能的部門，并努力配備好熟悉行政復議工作的人員。沒有發生行政復議案件的部門也應當有未雨綢繆的準備。

(二)提高承辦行政復議工作人員的素質是做好復議工作的關鍵。熟悉法律知識、掌握政策、責任心強、有大局觀念和群眾意識，這是做好發展改革部門復議工作人員的必備素質。我們應當按照這一要求，下力氣培養能夠承擔行政復議工作的合格人員。學法、知法，然后才能善于用法、嚴格執法。要有意識地加強行政復議制度、行政復議法律知識的學習和培訓，使具體從事行政復議工作的人員都熟悉和掌握，這是最起碼的要求。

(三)研究建立行政復議對完善政策、規范行政行為的反饋機制是推進系統內各個業務部門依法行政的有效作法。辦理好行政復議案件本身就對規范行政行為具有反饋作用、教育作用。如果我們從事行政復議工作的同志能夠主動地就復議過程中暴露出來的問題，提出有關政策建議，顯然對推動依法行政的實際效果會更強一些。如果我們能夠更自覺地分析一下案件中帶有普遍性、代表性的問題，提出完善政策建議，及時予以反饋，就能夠形成行政復議與立法、執法、制定政策之間的良性互動，更好地起到服務發展改革工作的作用。

(四)加強相關制度建設是明確責任，有序開展工作的保證。為切實保障行政復議辦案質量，我們必須要進一步重視制度建設問題。一是要規范行政復議辦案程序。根據《行政復議法》的要求，對行政復議內部工作制度、辦案程序作出具體規范，并在總結經驗的基礎上不斷地完善。二是要建立健全系統行政復議聯系和協作制度。今年以來，國家發改委建立和實施了這項制度，效果不錯。具體包括案件統計分析、辦案協作和經驗交流三項制度。三是建立行政復議案卷公開查閱制度。這一制度對落實行政復議公開原則，增強行政復議案件審理透明度，接受全社會監督，提高行政復議工作質量，將起到重要的作用。四是要探索建立行政復議專家論證制度。各級發展改革部門應當充分利用好法律顧問和專家的知識，對重大復雜的行政復議案件，行政復議機構可以探索組織有關專家進行充分論證，保證行政復議決定的正確性。

(作者系國家發展改革委法規司副司長)

(本欄目策劃、編輯：趙俊杰)