轉變地方政府職能需要體制突破

從鐵本事件可以看出，本輪宏觀調控帶有較強的地方與中央博弈的味道。從這個角度來看，考察本輪宏觀調控政策的優與劣、得與失，可以幫助我們找到轉變地方政府職能的關鍵問題和解決方案。

一、宏觀調控背后的體制性問題

(一)謹防科學發展觀成為空中樓閣

中國是個大國，完全分權肯定不行，這一點歷史已經證明。就目前的體制而言，財政分權可以導致地方競爭，從而提高地方發展經濟的積極性；政治集權可以提高大國治理的效率，但是縱向的信息傳遞效率扭曲問題難以解決。客觀地講，有充足信息對地方政府進行監督的只有同級人民代表大會。提高地方人大在地方公共政策制定過程中的實際地位，有助于彌補縱向政府間信息傳遞效率低下的問題。也可以說是縱向不足，橫向補充，因此這應該是下一步地方政治體制改革的方向。

目前中央與地方之間的關系有兩個特點：政治上集權，財政上分權。前者體現在干部任免上，后者體現在分稅制上。由于地方人大在公共決策過程中的影響力有限，加上中央對地方干部政績的考察也難以面面俱到，因此GDP增長率便成為上級考察地方官員的“硬指標”，為此，部分地方官員有足夠的激勵采取機會主義行為追求轄區經濟的高速增長。

中央政府對科學發展觀的倡導可以理解為一種對發展理念教育方面的投資。當這種投資達到一定的程度(這個程度指科學發展觀已經內化為各級地方政府干部的認識、信仰和價值觀)，統籌、協調和可持續的發展觀念將最終轉化為各級地方政府的自覺行動。但是，我們應當清醒地意識到，制度安排與理念教育作為社會控制機制的兩種手段，它們之間的關系是相輔相成的。如果制度安排長期背離于理念教育，那么這種訓示和教導的作用將是蒼白無力的。試想一下，即使是在科學發展觀已經蔚然成風的社會環境中，如果GDP式政績顯示決定官員任免的行政體制不變，如果相對“軟化”的產權制度環境不變，如果“同歸于盡”式的地方政府間競爭模式不變，個別地方政府“偶然”的一次機會主義行為獲得的依然是“豐厚”的回報，而不是制度的制裁，那么，這種“偶然”行為很快就會重新演變成為理性地方政府的“普遍”行為。

作為社會控制體系的一個組成部分，沒有科學發展觀是不行的，而僅靠科學發展觀是不夠的。觀念的轉變不是憑空的，尚需一系列的制度來保障。為了從根本上匡正和規范地方政府經濟行為的扭曲，發展理念教育(自律)和制度安排(他律)兩手都要硬。沒有相應的制度安排做支撐，科學發展觀作為一種意識形態的存在形式極有可能淪落為空洞的說教。

(二)閘門還能關多長時間?

在本輪宏觀調控過程中，決策者始終保持了清醒和冷靜的頭腦。之所以這么說，是因為決策者找到了地方政府主導轄區經濟增長的“動力源”，即土地和資金。找準了這兩個問題，等于找到了地方政府的“軟肋”，從實際效果來看也的確是一劍封喉。筆者在前文中的第二條線索里談到了這個問題。對產權的界定直接關系到資源的配置問題，因此對土地、資本等生產要素的界定是否明確，直接關系到政府與市場之間的界限是否清晰。土地可以低征高賣，資金可以本屆借賬下屆還錢，這種要素使用的扭曲配置直接影響著我國經濟增長方式的轉變。可以預見的是，如果現行土地征用制度不進行改革，那么侵犯農民利益、強制拆遷等問題便難以從根本上得以鏟除；如果地方政府隱性舉債問題不解決，政府信用和金融安全都存在著巨大的威脅和隱患。

但令人遺憾的是，盡管問題抓得很準，但是實質性改革進展卻不大。

首先，包括土地在內的要素市場改革緩慢，從上世紀90年代初到現在，炒地皮、炒房地產、開發熱，這一浪高過一浪的熱潮不僅一次次地沖擊著宏觀經濟的平穩運行，而且也直接威脅著社會公正甚至穩定，但是由于各種原因我們對其制度性根源——現行土地征用制度的改革日程卻一拖再拖。它已經成為目前我國現行制度安排中的一個歷史頑疾。

其次，從地方政府隱性舉債來看，盡管國有商業銀行一直在降低不良貸款比率，回避金融風險，但是一個不容回避的現實是，各級地方政府近幾年通過各種方式從金融機構貸出了巨額資金，并前仆后繼地投入政績競賽。一個明顯的例子是，即使是在目前相對緊縮的信貸政策下，地方財政擔保的貸款申請依然暢通無阻。并且地方政府盡管對國有商業銀行的影響力在減弱，但是對本地城市信用社等地方金融機構的影響力卻在加強。筆者認為，要轉變地方政府職能就必須把地方政府的財政收支規范起來。即使現在發行地方債的時機尚不成熟，最起碼要先把陳年舊賬搞清楚，然后盡快明確地方財政體制改革方向。否則，官員一屆一屆地換，賬一屆一屆地借，債務一屆一屆地積累，這真有些擊鼓傳花的味道。

不幸的是，從目前經濟運行的情況來看，問題還在發展。上半年的投資增長有兩個問題不容忽視：一是緊縮的信貸規模并沒有卡住投資增長的閘門，原因是民間信貸活躍，央行“緊信貸”的貨幣政策打了折扣；二是在高壓的土地政策下，土地未批先征、未征先用的現象在許多地區已悄然抬頭。此外，從實踐中看，持續緊關土地和信貸閘門的副作用很大，有些一刀切的味道。經濟還得發展，項目還得上，緊卡土地和信貸雖然對控制投資過熱有釜底抽薪的效果，但卻是個權宜之計，不是長久之策。目前，高增長、低通脹的局面來之不易，正是大力推進深層次體制改革的天賜良機。令人不解的是，好像大多數經濟學家都在討論熱還是不熱，卻沒有人關心導致熱的因素是否從體制上被根除。如果相關的要素市場和財政體制改革跟不上，如果地方政府所面臨的產權制度環境依然“軟化”，死亂循環就一直持續下去，下一次調控我們還離不開行政手段。治病講究對癥下藥，癥狀沒變，藥怎么可能變?

在對鐵本事件的查處中，中央政府更多地是利用行政手段追究地方政府部門和金融機構有關人員的責任，旨在提高各級政府依法行政的自覺性、維護中央政府在本輪宏觀調控中政令暢通。很明顯，把地方政府面臨的體制環境、其本身的動機以及其可操縱的資源來路搞清楚了，在當時的情形下，照準軟肋重拳出擊是最好的選擇。但是我們都寧愿這是最后一次行政主控。

要抑制和熨平經濟波動，就中國而言首先要分清政府與市場的邊界，而劃分邊界的核心問題在于設計一種使各級政府部門自覺不“越位”的行之有效的體制和制度安排。制度重于技術。宏觀調控的技巧很重要，但是我們不妨從熱一點、冷一點、高一點、低一點的技術性問題中解脫出來，仔細思考一下我們的宏觀經濟到底在一個什么樣的體制環境中運行，這可能更有意義。

二、轉變地方政府職能需要“兩步走”

筆者認為，要轉變地方政府職能有兩點是繞不過去的：第一，考慮到大國治理的效率，中央集權不能放，但是必須大力加強地方人大在地方公共政策制定過程中的話語權。由于中央政府信息有限，精力有限，借助地方人大監督和規范地方政府行為可以彌補縱向信息傳遞扭曲的不足。第二，進一步改革土地征用和地方財政體制。首先在要素使用上要按照產權原則等價交換。目前，商品市場已完全放開，但要素市場改革步伐蹣跚不前。實際上，目前我國經濟層面的一些主要問題的根源基本上都可以在要素市場和產品市場改革的不同步和不協調上找到根源。另外要盡快著手處理地方政府隱性融資問題。既然偷著借，并且已經積累了巨額債務，就不如把賬本子從桌子底下拿上來，讓中央政府看到，讓同級人大看到，讓轄區人民看到，畢竟陽光是最好的防腐劑。

鑒于改革過程中的極強的路徑依賴特點，筆者建議轉變地方政府職能的改革步驟要實現“兩步走”：第一步重點解決“軟化”的產權制度環境問題，也就是解決地方政府目前在土地征用中存在的“模糊產權”以及在舉債中存在的預算“軟約束”問題，以期明晰產權，“硬化”預算約束，縮小地方政府機會主義行為的制度空間；第二步重點解決同級監督“缺位”的問題，進而克服縱向信息傳遞扭曲的弊端，其核心思路是將地方政府行為置于轄區納稅人和公共產品受益人的監督和約束之下。這里的“兩步走”并沒有嚴格的時間先后順序，只是說先從產權制度著手可能相對容易一些。

必須指出的是，以地方人大目前的組織和運作狀況難以擔此重任。筆者認為，重塑各級人大的政治地位必須滿足兩個條件：一是人大必須成為各階層利益集團進行利益訴求的政治平臺，在公共選擇過程中滿足交換性契約關系；二是各級人大對同級政府要有一定干部任免權。這樣才能強化以轄區納稅人和公共產品受益人為主體的地方人大對同級政府行為的監督與約束，解決委托效率低下問題。

綜上所述，無論是要素產權制度改革、地方財政體制改革，還是地方政治體制改革，均涉及較深層次的經濟政治體制改革內容，因此僅靠邊際調整式的制度微調難以解決問題。從過去的經驗來看，漸進式改革基本上適合我國的國情，但是，我們也要清醒地認識到它的缺陷：它不是一步到位的，它的每一步都具有很強的妥協性、過渡性和權宜性，因此每一步都具有較強的時效性。換句話說，如果某一環節長期停滯不前，就立即會成為其它環節進一步改革的障礙。我們目前進行宏觀調控的難度越來越大，這在很大程度上要歸因于相關領域經濟政治體制改革的長期滯后。在本輪宏觀調控中，我們打的是“組合拳”，既有市場手段，也有行政手段，原因很簡單，是由于某些領域改革嚴重滯后。換句話說，這些領域長期停留在非市場的水平上，市場手段也不會奏效。所以，處理鐵本事件盡管達到了預期效果，卻遭到了眾多的非議。這些批評表面上在指責宏觀調控措施中的行政手段，實際上卻是在指責相關領域經濟政治體制改革的滯后。可以預見的是，越到改革后期，這種矛盾越是突出。從這個角度看，光靠制度微調是沒有出路的，只要時機成熟，就應該重點突破。如果我們能夠借這次政府行政體制改革的契機，做一些長期以來沒有精力做或下不了決心做的事情，倒是彪炳改革史冊的一件創舉。

(作者單位：國家發展改革委經濟研究所)