論我國(guó)信息化開實(shí)踐的發(fā)展

張?jiān)伻A，女，1955年出生。英國(guó)語(yǔ)言文學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位(1983年，上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué))、傳播學(xué)專業(yè)博士學(xué)位(2003年，復(fù)旦大學(xué))。1996年被評(píng)定為教授。現(xiàn)為上海大學(xué)影視學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師、國(guó)際傳播研究中心主任，兼復(fù)旦大學(xué)信息與傳播研究中心研究員、中國(guó)跨丈化交際學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事等。主要研究領(lǐng)域：大眾傳播學(xué)理論、網(wǎng)絡(luò)傳播、國(guó)際傳播與跨文化傳播。

先后出版專(譯)著和教材16部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文70多篇。

1998年1月獲準(zhǔn)享受國(guó)務(wù)院特殊津貼。2001年獲上海市育才獎(jiǎng)。

社會(huì)傳播系統(tǒng)同政治體系及其運(yùn)作方式密切相聯(lián)。現(xiàn)代政治文明是以民主為核心內(nèi)涵的，傳媒業(yè)的興起與參與社會(huì)政治生活，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展中的重要影響因素之一：作為現(xiàn)代社會(huì)中占主導(dǎo)地位的信息傳播體系，傳媒業(yè)帶來的政治信息溝通的普及化和公開的政治表達(dá)渠道，同決策民主化、同公民的廣泛的政治參與有著難解之緣；傳媒業(yè)的引導(dǎo)輿論功能，使其同民主政治所要求的對(duì)于政治過程和政治人物的監(jiān)督緊密相連。信息公開制是在政治民主化進(jìn)程中出現(xiàn)的，從一開始，它就與傳媒業(yè)有著不解之緣。

一、信息公開制的興起和“知情權(quán)”的提出

信息公開制，是人類社會(huì)在現(xiàn)代政治文明進(jìn)程中正在探索的實(shí)踐，是保證民眾在知情的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的一種機(jī)制，其興起與發(fā)展，是公民民主權(quán)利擴(kuò)大的表現(xiàn)。目前，世界上已有幾十個(gè)國(guó)家制定了有關(guān)政府信息公開的法律，從而以法律的形式確認(rèn)了知情權(quán)的原則并指導(dǎo)其實(shí)施。

信息公開制和公開原則的表述，最早出現(xiàn)在歐洲。信息公開制的興起成為世界范圍的現(xiàn)象，是20世紀(jì)中期以來在人類社會(huì)政治生活中出現(xiàn)的重要現(xiàn)象。它同“知情權(quán)”的提出和日益在學(xué)理上受到認(rèn)可形影相伴。

一般認(rèn)為，最早使用“知情權(quán)”這一術(shù)語(yǔ)的是曾長(zhǎng)期擔(dān)任美聯(lián)社主編的美國(guó)新聞界名人肯特·庫(kù)珀(Kent Cooper)，他于1945年率先提出了這一概念。由新聞界首先發(fā)起推動(dòng)的倡導(dǎo)“知情權(quán)”的“信息自由”運(yùn)動(dòng)，很快在美國(guó)社會(huì)上、尤其是在美國(guó)法律界(法學(xué)界)引起很大反響，新聞界又轉(zhuǎn)而從社會(huì)上尤其是法學(xué)界的支持者的侃侃而論中，吸取論點(diǎn)發(fā)出更加響亮的倡導(dǎo)“知情權(quán)”之聲，援引后者的話語(yǔ)進(jìn)一步論證自身在這一問題上的立場(chǎng)。

在“信息自由”運(yùn)動(dòng)中，美國(guó)政府于1966年通過了《信息自由法案》(Freedomof lnformation AcT）。此舉不但在美國(guó)國(guó)內(nèi)以法律的形式確認(rèn)了“知情權(quán)”，而且由于美國(guó)作為西方頭號(hào)強(qiáng)國(guó)在世界上的影響力而在世界上產(chǎn)生了較大影響。

美國(guó)《信息自由法案》頒布后，世界上逐漸掀起了追求“知情權(quán)”和政府信息公開的潮流。

當(dāng)然，“知情權(quán)”和政府信息公開是個(gè)復(fù)雜的問題，在美國(guó)，它不僅因美國(guó)憲法第一修正案中并未明文提到而引起理論上的爭(zhēng)論，而且在操作層面也遇到要協(xié)調(diào)其同其他社會(huì)利益、個(gè)人權(quán)利的沖突問題，例如“知情權(quán)”和政府信息公開同政府保密權(quán)、個(gè)人隱私權(quán)之間可能產(chǎn)生的矛盾等。因而，“知情權(quán)”并非絕對(duì)權(quán)利，而是有一定限制條件的，美國(guó)《信息自由法案》規(guī)定了9類法定保密材料，就是列出了限制條件。

二、以信息公開制保障“知情權(quán)”的實(shí)踐發(fā)展的關(guān)鍵原因

在倡導(dǎo)“知情權(quán)”和信息公開的運(yùn)動(dòng)在美國(guó)興起之初，新聞界的推動(dòng)是一突出的景象，而美國(guó)新聞界人士當(dāng)時(shí)較多地是從對(duì)付當(dāng)權(quán)者對(duì)其信息采集的限制的角度考慮問題的，以至于有的美國(guó)學(xué)者認(rèn)為《信息自由法案》作為確立“知情權(quán)”的法案是由于傳媒對(duì)信息的需求應(yīng)運(yùn)而生的。^①備受關(guān)注的是傳媒作為社會(huì)信息傳播者同政府之間的關(guān)系。但是，畢竟，新聞界是以公民的代言人的面目提出這一概念的，“知情權(quán)”合乎邏輯的主體是任何公民。因此，到《信息自由法案》和《陽(yáng)光法案》頒布時(shí)，受到強(qiáng)調(diào)的，則是政情和政務(wù)的公開和透明度，是公眾作為享受“知情權(quán)”的主體有權(quán)要求政府公開除法定的保密范圍以外的信息。在對(duì)于“知情權(quán)”概念的使用中，后來備受關(guān)注的，是“知情權(quán)”同政務(wù)透明的聯(lián)系，是人民作為對(duì)政府行為及有關(guān)信息的獲知權(quán)的主體同政府及新聞傳媒三者的關(guān)系。人們認(rèn)識(shí)到，作為職業(yè)傳播者，新聞界在享有采集政府信息(除法定的保密信息外)從而同其他公民一起享有知曉政府信息的權(quán)利的同時(shí)，還分享讓公眾獲知政府信息的責(zé)任，后者作為新聞界的社會(huì)責(zé)任同樣應(yīng)受到強(qiáng)調(diào)。確實(shí)，現(xiàn)代新聞傳媒面向全社會(huì)公開傳播的特性同政治民主所要求的高度信息溝通是不謀而合的，由于這一點(diǎn)，現(xiàn)代新聞傳媒顯然是政府信息公開制可資利用的最迅捷高效的傳播渠道。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，伴隨著信息傳播新科技的突飛猛進(jìn)和以此為技術(shù)基礎(chǔ)的電子政務(wù)的興起，倡導(dǎo)政務(wù)透明、公開，更是成了世界范圍政治文明發(fā)展的新趨勢(shì)。目前為止先后有幾十個(gè)國(guó)家通過了信息公開的法律，使“知情權(quán)”成了法定權(quán)利。

“知情權(quán)”目前之所以能在幾十個(gè)國(guó)家由宣傳口號(hào)變?yōu)橐苑尚问降玫酱_認(rèn)的權(quán)利，信息公開制之所以目前在這些國(guó)家成為法定的制度，從根本上來說，關(guān)鍵是因?yàn)樗谒枷雽用婧蛯?shí)踐、操作層面均符合以民主為核心內(nèi)涵的現(xiàn)代政治文明的框架。

“知情權(quán)”說只有在現(xiàn)代社會(huì)、在以民主為核心內(nèi)涵的現(xiàn)代政治文明的背景下才能符合邏輯地成立并被付諸實(shí)踐。“知情權(quán)”和政府信息公開的根本理由在于：人民只有在了解政府工作行為的基礎(chǔ)上才能積極參與民主政治，行使其民主權(quán)利。而公民民主權(quán)利和政治參與從思想層面上來說乃蘊(yùn)含于“人民主權(quán)”的理念之中。因而，只有在堅(jiān)持政治權(quán)利／國(guó)家的主權(quán)屬于人民的基礎(chǔ)上，才能邏輯性地推斷出人民有權(quán)要求了解、監(jiān)督政府對(duì)于被托付其行使的政治權(quán)力的行使情況。民主權(quán)利同封建社會(huì)的專制制度和“君權(quán)神授”的政治思想是格格不入的。在古代封建社會(huì)的政治框架下沒有也不可能會(huì)確立老百姓的民主權(quán)利；“知情權(quán)”在古代是無從說起的。“知情權(quán)”原則目前之所以能在幾十個(gè)國(guó)家被有關(guān)信息公開的法律確認(rèn)，雖然說新聞界的倡導(dǎo)起了重要的推動(dòng)作用，但從根本上來說，更為重要的是因?yàn)樗谒枷雽用嫔戏献鳛楝F(xiàn)代西方政治文明思想基石的“人民主權(quán)”理念，符合這些國(guó)家的有關(guān)民主政治的基本價(jià)值觀。

此外，“知情權(quán)”的確認(rèn)和信息公開制的確立，在實(shí)踐、操作層面上需要有民主政治體制來付諸實(shí)踐。而在西方，程序化、法制化的確認(rèn)公民自由、平等權(quán)利的民主體制，正是現(xiàn)代西方政治文明自進(jìn)入實(shí)踐階段起確立的制度，該制度在幾百年的漸進(jìn)過程中又逐漸得到了發(fā)展。“知情權(quán)”作為一種出自公民行使政治權(quán)利的需要而推斷出的權(quán)利，并不是孤立地存在，而是作為公民享有的權(quán)利之一同表達(dá)自由權(quán)、言論自由權(quán)、參政議政權(quán)等公民的其他民主權(quán)利相聯(lián)系而存在的。幾十個(gè)國(guó)家通過制定法律法規(guī)確立信息公開制、肯定“知情權(quán)”原則，進(jìn)一步擴(kuò)大了這些國(guó)家的公民在法律范圍內(nèi)享有的權(quán)利，匯人了公民民主權(quán)利擴(kuò)展的現(xiàn)代政治文明發(fā)展的潮流。

由上可以看出，“知情權(quán)”的確認(rèn)和信息公開制的發(fā)展，在思想層面上和操作層面上都是以現(xiàn)代政治文明的民主政治框架為政治背景的，是人類社會(huì)對(duì)政治民主的理解加深和要求提高的體現(xiàn)，也是公民在法律范圍內(nèi)享有的民主權(quán)利不斷擴(kuò)大的現(xiàn)代政治文明發(fā)展潮流的一種表現(xiàn)。

三、我國(guó)社會(huì)主義政治文明進(jìn)程中信息公開實(shí)踐的發(fā)展

雖然目前我國(guó)沒有把“知情權(quán)”作為一項(xiàng)法定的公民權(quán)利，也沒有一部把政府信息公開加以規(guī)定的法律，但是，根據(jù)我國(guó)的《憲法》，人民有權(quán)依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)，有權(quán)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)，已有新聞法學(xué)方面的專家撰書指出，“其中應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含著人民獲知國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)有關(guān)信息的權(quán)利，否則管理就成為一句空話。”^②

“知情權(quán)”的明確提法在我國(guó)直到近年來才被使用，但是從我國(guó)憲法規(guī)定的一切權(quán)力屬于人民的原則，可以看出作為人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)對(duì)讓人民群眾了解國(guó)家大事是很重視的。有關(guān)公開發(fā)布信息和公開報(bào)道的表述早就在領(lǐng)導(dǎo)人的講話中和法規(guī)性文件中出現(xiàn)過。早在1959年6月20日，毛澤東在看了新華社關(guān)于廣東水災(zāi)的內(nèi)部參考資料后，就曾在有關(guān)批示中指出：“廣東大雨，要如實(shí)公開報(bào)道。全國(guó)災(zāi)情，照樣公開報(bào)道，喚起人民奮力抗?fàn)帯Ｒ稽c(diǎn)也不要隱瞞。”毛澤東的批示，不但下達(dá)了災(zāi)情公開的指示，而且指出了其可以“喚起人民奮力抗?fàn)帯钡淖饔谩Ｎ覈?guó)通過一些法規(guī)性文件，對(duì)于向人民群眾公開發(fā)布重大新聞、政務(wù)活動(dòng)加以規(guī)定。早在中華人民共和國(guó)建立之初，中央人民政府政務(wù)院就曾兩次發(fā)布法規(guī)性文件，規(guī)定由新華社統(tǒng)一發(fā)布有關(guān)政府事務(wù)的公告和公告性新聞，由《人民日?qǐng)?bào)》負(fù)資刊載。在司法領(lǐng)域，我國(guó)憲法規(guī)定，“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進(jìn)行。”公開審理，是民主原則在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是我國(guó)信息公開實(shí)踐在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)。在建設(shè)社會(huì)主義政治文明的實(shí)踐中，我國(guó)長(zhǎng)期以來形成了大眾傳播與組織傳播網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的政治傳播系統(tǒng)，通過傳媒報(bào)道政治信息、各種政治學(xué)習(xí)、層層傳達(dá)的組織傳播等手段，將有關(guān)國(guó)家大事的信息傳遞給公眾。當(dāng)然，毋庸諱言，在改革開放前，中國(guó)曾經(jīng)由于傳統(tǒng)習(xí)慣思維定勢(shì)等歷史原因，在信息公開的實(shí)踐方面做得不夠。社會(huì)主義民主建設(shè)，需要一個(gè)發(fā)展的過程，信息公開制的建立和對(duì)人民的知情權(quán)的認(rèn)識(shí)也需要一個(gè)發(fā)展過程。從以往的情況看，在出現(xiàn)突發(fā)性災(zāi)難事件時(shí)，因種種顧慮，災(zāi)情公開的指示精神做得不夠，這種情況，時(shí)有發(fā)生，時(shí)效性、詳盡性等有待提高。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)主義政治文明實(shí)踐也進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。黨的一系列代表大會(huì)的文獻(xiàn)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義民主政治，并提出了政務(wù)公開、透明。

回顧十一屆三中全會(huì)以來黨的歷次代表大會(huì)的重要文獻(xiàn)，可以看出，1978年我國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，我國(guó)越來越重視推進(jìn)社會(huì)主義政治民主的建設(shè)，健全社會(huì)主義法制，不斷推進(jìn)政治改革，擴(kuò)大了社會(huì)主義民主。我國(guó)對(duì)如何消馀權(quán)力過分集中、官僚主義嚴(yán)重、缺少權(quán)力制約等現(xiàn)象進(jìn)行了研究，并正在致力于從實(shí)踐上消除這些現(xiàn)象。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)政府職能向服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，并且日益重視政務(wù)公開化，重視人民的知情權(quán)。最近，我國(guó)在三個(gè)代表重要思想的指引下，更加強(qiáng)調(diào)“執(zhí)政為民”、政府工作由人民評(píng)價(jià)、公民的政治參與、民主監(jiān)督等。這些都是我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)近期的發(fā)展，它們既同世界上建設(shè)服務(wù)型政府、政務(wù)公開化等民主潮流一致，又具有我國(guó)社會(huì)主義的鮮明特色。

改革開放以來，不少法規(guī)性文件中都包含有關(guān)政務(wù)信息發(fā)布和可以推論出公眾有從新聞傳媒獲知信息權(quán)‘利的內(nèi)容。如，1987年中宣部等部門發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)新聞報(bào)道若干問題的意見》，就國(guó)務(wù)院新聞發(fā)言人制度作出了規(guī)范。該文件并重申：新華社的一個(gè)主要職能就是負(fù)責(zé)及時(shí)、準(zhǔn)確地統(tǒng)一發(fā)布黨和政府的重大政策、決定、重要文件；重要會(huì)議新聞等重大新聞，并采取措施保證中央人民廣播電臺(tái)、國(guó)際臺(tái)和中央電視臺(tái)同時(shí)發(fā)出。在黨和政府的推動(dòng)下，我國(guó)健全和發(fā)展了重大新聞發(fā)布制度，并從1983年開始建立了新聞發(fā)言人制度。近年來，我國(guó)政務(wù)公開、透明化在實(shí)踐上有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，在理論上得到了學(xué)術(shù)界的認(rèn)真探討和社會(huì)上的廣泛關(guān)注。我國(guó)政府信息公開的進(jìn)程正在加速。目前，在上海等地，市民可以在一些郵局、書報(bào)亭等場(chǎng)所領(lǐng)取市政府公告。政府信息的公開比之以往邁上了一個(gè)新臺(tái)階。2002年5月，有關(guān)機(jī)構(gòu)受國(guó)務(wù)院委托，起草了我國(guó)第一個(gè)《政府信息公開條例》。有關(guān)專家在相關(guān)訪談錄中談到了條例草案堅(jiān)持六大原則，即：權(quán)利原則、公開原則、利益平衡原則、不收費(fèi)原則、自由使用原則和救濟(jì)原則，權(quán)利原則被列為第二條原則。^③2002年歲末，廣州市出臺(tái)了我國(guó)內(nèi)地第一部政府信息公開的地方法規(guī)《廣州市政府信息公開規(guī)定》，宣布2003年1月1日起施行；2004年1月20日上海市政府令第19號(hào)發(fā)布了1月19日市政府第29次常務(wù)會(huì)議通過的《上海市政府信息公開規(guī)定》，宣布自2004年5月1日起施行；……這些地方性的政府信息公開法規(guī)，都體現(xiàn)了權(quán)利原則，都指出了公民、法人和其他組織有權(quán)依法獲知政府信息。

上述事實(shí)說明，伴隨著我國(guó)政務(wù)方式日益走向公開透明和對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督不斷加強(qiáng)的社會(huì)主義民主化進(jìn)程，以政府信息公開保障公民知情權(quán)的實(shí)踐正在發(fā)展。當(dāng)然，在這一過程中必然會(huì)遇到一些難點(diǎn)。我國(guó)政府信息公開的實(shí)踐，將需要在繼續(xù)研究和探索中發(fā)展。在目前世界范圍政治民主化進(jìn)程加速的國(guó)際大背景下，在我國(guó)高度重視保護(hù)公民權(quán)利和推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的形勢(shì)下，我們相信我國(guó)將會(huì)深化對(duì)“知情權(quán)”的認(rèn)識(shí)，加快政府信息公開的制度化。而新聞媒體，作為面向全社會(huì)公開傳播的職業(yè)機(jī)構(gòu)，在我國(guó)的政府信息公開實(shí)踐的發(fā)展中任重道遠(yuǎn)。

①Bumstead，Richard A.《知情權(quán)》，載《交流》雜志2001年第二、三期聯(lián)刊。獲自網(wǎng)上，URL地址：。

②魏永征：《中國(guó)新聞傳播法綱要》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1999，53頁(yè)。

③《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2003年4月28日。

編校:施 宇