對民族地區城鎮化發展的幾點思考

針對民族地區國土遼闊、農村人口比重大、農村勞動力素質低、農村貧困面大、貧困程度深、農民收入低、地方財力有限的實際情況，筆者認為，民族地區應當實行“大中小城市并舉、以小城鎮為主”的城鎮化發展戰略，采取有效措施，加快民族地區經濟社會的和諧發展。

一、充分認識小城鎮在民族地區經濟社會發展中的重要作用

目前，民族地區經濟社會發展水平仍然比較低，城鄉之間和地區之間的發展極不平衡，農業、農村、農民問題尤為突出，全面建設小康社會的難點和重點都集中在農村。要加快民族地區全面建設小康社會的步伐，就要堅持統籌城鄉經濟社會發展，進一步加快推進城鎮化。地方政府要加強實施城鎮化戰略的領導，把城鎮化建設納入重要議事日程，建立健全城鎮化工作領導小組，及時研究解決城鎮化發展中的重大問題。縣城中心鎮和重點建制鎮要充分認識到小城鎮在城鎮化進程和統籌城鄉協調發展中的重大作用，認真抓好城鎮規劃的組織實施，注重建設，加強管理，強化城鎮經濟，完善城鎮功能，發展城鎮文明，降低入城門檻，吸引農民遷移城鎮就業和生活，走出一條具有民族地區特色的城鎮化新路子。

二、梯度發展，非均衡地科學、合理布局小城鎮

民族地區應把城鎮化的重點放在發展縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮；將城鎮密集區和中心城市周邊地區的小城鎮納入所屬區域城鎮體系的總體規劃；發展一批為中心城市服務的具有特定功能的衛星城鎮。距縣城和中心城市較遠的小城鎮要發展成為當地農產品集散中心和加工基地、農業技術推廣以及醫療文化教育的中心。

三、加快產業的區域轉移，促進產業和人口聚集

產業是立鎮之本和興鎮之基。小城鎮的發展，必須依托產業的支撐。隨著西部大開發戰略的進一步實施，東部發達地區一些在原材料資源和人力資源喪失優勢的產業，開始加快向西部欠發達地區轉移的步伐。這種產業轉移，不但可以起到縮小區域發展差距的重要作用，同時還可以減少勞動力的區域性轉移，對農村勞動力的就近轉移將發揮積極的引導作用，有利于實現產業和人口的同時聚集，提高民族地區城鎮化水平。民族地區應搶抓機遇，努力營造良好的投資環境，吸引資本、技術等向欠發達地區流動，從而形成經濟發展的新的增長點，并緊緊圍繞產業發展城鎮經濟，逐步實現農村勞動力的漸進轉移。

四、加強規劃，突出民族地區的小城鎮特色

民族地區在建設小城鎮時，應考慮到民族問題的復雜性和民族文化的多樣性，體現出民族文化特色、民族風俗特色、民族旅游特色、民族資源特色、民族經濟特色以及民族區位特色，充分展示本民族的風情習俗、文化藝術、建筑藝術。對處于風景名勝、旅游勝地、文化古跡的城鎮，應在規劃布局、建筑風格、文化品位、地方習俗等方面，充分展示自身的獨特魅力。如對風景名勝資源豐富的地區，要通過做好風景名勝區總體規劃，確定核心景區，嚴格保護，永續利用，同時與周邊地區小城鎮的統一協調發展，以解決風景資源保護與當地居民脫貧致富的矛盾，解決生態環境保護與經濟發展的矛盾，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

五、革除不利于小城鎮發展的各種約束

1．深化戶籍制度改革。要加快小城鎮建設，必須改革現有的戶籍制度，實行城鄉一體化的戶口登記制度和居民身份證制度，建立全國統一的要素市場。鼓勵離農人口向小城鎮集中，逐步割斷離農轉移勞動力同承包土地的關系；使其實現產業和地域的同時轉移，既有利于土地向種植大戶集中，推進農業的適度規模經營，又有利于小城鎮二、三產業的發展。

2．深化土地制度改革。小城鎮建設必須堅持合理節約利用土地的原則，制定好與小城鎮建設有關的土地政策。不僅要嚴格用地審批制度，對建設用地采用統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理的辦法，而且要采取適當辦法妥善處理好已進鎮落戶的農民的承包地、自留地的問題，也可以試行按級差收益折成一定的比例采用以地換地的辦法降低進入小城鎮的企業或農戶的啟動成本。

3．采取優惠政策扶持非正規就業。目前到城鎮打工的農村勞動力有相當部分在建筑施工、飲食、家政等非正規部門就業，他們普遍工作時間長，報酬低于城鎮最低工資線，沒有醫療、勞動保險。要使農民工的收入增加，降低農村人口遷移城鎮的成本，激發他們在就業和地域上徹底轉移城鎮的欲望，政府必須有所作為，大幅度降低或減免非正規部門所承擔的稅費，減輕經營者負擔，刺激非正規部門的發展壯大，從而達到增加就業，為農民工進城就業提供大量機會，最終為實現農村勞動力的順利轉移和遷居城鎮奠定基礎。

六、重視失地農民社會保障體系的建立

逐步建立較為完善的農村社會保障體系，是推動農村城鎮化的重要環節。近些年來，農村不僅未能像城市一樣確立新型的社會保障制度，而且以往的農村合作醫療制度也已基本解體。如果不盡快建立農村社會保障體系，農業企業的大量出現就不可能，農民更不愿意離開賴以為生并有“最后保險”意義的土地。如何適應城鎮化過程中數億農村轉移勞動者的需求，以及大量青壯年農民進入城鎮后農村老弱人群的基本保障如何解決，已經成為值得研究的重大理論問題和實踐課題。有關專家建議，要分類、分層、分步解決農村居民的社會保障問題。具體內容包括通過加快農業產業化和農村城鎮化進程，逐步實現城鄉最低生活保障制度一體化，消除濟貧政策中的身份歧視；完善鄉村救災制度；分類建立醫療保障制度，包括醫療社會保險、合作醫療，以及必要的鄉村醫療救助；發展多種形式的民間扶貧濟困活動，將鄉村慈善公益事業作為重要的補充保障機制，并根據農村居民的需要和保險市場的競爭發展，推動農村商業保險的發展。要積極探索加快建立失地農民的生活保障制度。一方面，在、征地過程中應切實尊重農民的土地產權，探索讓農民獲得長期收益的征地辦法；另一方面，政府應從征地收入中提取一部分，建立失地農民的養老保險，真正讓農民分享工業化和城鎮化的成果。在農民社會保障體系尚未建立的前提下，農民進入小城鎮落戶后，可明確其土地承包經營權不變，以降低農民進城落戶的風險成本。

七、發揮《民族區域自治法》賦予民族地區的政策優勢

民族區域自治是解決民族問題的基本政策，是我國的一項基本政治制度。它既能保證少數民族在自己的聚居區內實現當家作主的權利，又能保證國家的統一和中華民族的團結。要充分利用民族區域自治這一制度優勢，爭取中央對民族地區給予更多的特殊優惠政策。利用民族立法權，自行制定投資優惠政策，吸引外資。爭取國家在政策、資金、小城鎮建設土地使用指標、基礎設施投資以及房地產開發等方面給予支持，重點扶持一批民族地區縣市的小城鎮建設。

八、與生態環境保護協調發展

近幾十年來，民族地區生態環境惡化，引起了社會各界的廣泛關注。農村人口的城鎮化是改善民族地區生態環境的有效方法之一。作為聯結農村和城市的橋梁，以縣城為中心和有重點地建設小城鎮，對二元經濟結構更加明顯和突出的西部欠發達民族地區來說，應作為重要的發展戰略，并充分發揮政府職能作用，通過資源配置，將資金、市場以及人力資源等生產要素從發達地區和中心城市吸引進來，把小城鎮建成吸收農村剩余勞動力的主要蓄水池，通過少數民族的城鎮化和提高欠發達民族地區城鎮化水平，減輕民族地區的人口壓力，為生態環境的改善提供保證，進一步縮小東西部差距，使民族地區經濟社會實現可持續協調發展。

九、運用市場機制多渠道籌集小城鎮建設資金

長期以來，由于財力有限，民族地區各級政府可用于小城鎮建設的專項投入較少，難以支撐大范圍的小城鎮建設，這是小城鎮建設水平落后的一個重要原因。唯一的出路在于改革現行的投融資體制，廣辟資金渠道，建立小城鎮的多元投資體制。在適當增加國家和地方財政對小城鎮開發和建設資金支持的同時，應建立依靠社會資金建設小城鎮的多元投資和建設體制，大力推進城鎮基礎設施的市場化進程，根據“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵國內外企業、個人及外商以多種方式參與建設、經營和管理，使其產業化。同時，除了民族地區根據自身財力情況逐步增加投入以外，國家應考慮設立民族地區小城鎮發展專項資金，對規劃中的重點小城鎮基礎設施建設給予財政資助。

(作者單位：貴州省人民政府辦公廳)

責任編輯：張德明