對我省“十一五”期間投融資體制改革的思考

一、我省投融資體制現狀分析

西部大開發對我省經濟社會發展產生了重大影響，其中投資表現尤為突出，增量規模不斷擴大。2004年我省固定資產投資規模達到867億元，比2003年增長15％，凈增113億元。增量規模從1999年之前基本不超過50億元，到每年超過100億元，反映了國家對西部大開發的支持力度，也反映了我省尚未形成內在的投資增長機制，融資渠道比較單一。我省投融資現狀的特點：

一是國有投資扮演著主角，2000-2003年，國有經濟固定資產投資占全社會固定資產投資比重年均達64．5％，遠高于全國平均水平，也明顯高于周邊省市水平。二是電力和交通領域的投資占據了很高的份額，“西電東送”和以交通為重點的基礎設施的投資，對我省投資規模的擴大具有極其重要的作用。三是與城市建設和發展有很強關聯度的房地產業成為新的投資動力，2003年全省房地產業投資達105億元，在全省固定資產投資中的比重上升到14％。四是金融機構在融資中發揮了關鍵性作用，政府預算內資金在總投資中的份額基本上呈穩中趨降，大致在6-8％之間；利用外資份額趨降，最近在1％左右；債券、股票及其它資金的份額在9～10％左右，而金融貸款所占份額則超過前四種總和。五是國債項目發揮著發動機的牽引作用。

我省投融資體制改革滯后的原因，一是融資過度依靠銀行渠道，間接融資極小。二是缺乏融資功能強的投融資主體，長期困擾國有企業的體制缺陷等問題，使抗風險能力和融資能力受影響。三是國有企業與國有投資的戰略性調整不到位，目前，我省國有企業與國有投資仍然在優勢資源開發及加工、高技術產業、基礎設施和社會公用事業等最重要投融資領域，占據主要的、關鍵的位置和很大的份額，國有投資過大，擠占了社會資本投資的空間。四是投融資領域的市場化步伐遲緩與民間投資融資障礙重重，項目投資、建設、運營等環節中市場化程度低。五是融資中介服務體系不完善、運行不規范。六是中小企業和民營企業融資難。七是信用缺失，儲蓄難以轉化為投資，現有信用經營機構主要是金融機構，其中主要是商業銀行，信用活動也限于信貸，市場性征信公司發展尚未起步。八是我省中小企業信用擔保體系建設嚴重滯后，集中體現在中小企業信用擔保難以發揮杠桿作用，不能滿足廣大中小企業投融資發展的需要。

二、推進我省“十一五”投融資體制改革的目標和重點

(一)投融資體制改革的目標

我省投融資體制改革的目的，是要按照效益的原則將各種渠道的資金引入特色產業、優勢產業、支柱產業和基礎設施及公共事業等領域，為這些領域獲得所需投資提供制度保證；同時，要突出企業為主體、強化市場導向，將市場機制運用到投資、融資、退出、建設、運營、管理等各個環節，從而形成全社會資源有效配置，提高投資效果。結合國家改革趨勢和我省投資需求及結構變化，我省“十一五”投融資體制改革的目標應是：

形成科學有效的地方投融資管理體制，企業成為投融資主體，全省經濟社會領域的投資、融資、退出、建設、運營、管理等各個環節基本實現市場化運作，初步建立起財務投資者與戰略投資者之間良性互動的資金供求機制和投融資平臺，使政府投資能夠通過這個平臺得到放大，社會資金能夠順利進入經濟社會發展的各個領域和中小企業，投融資環境得到明顯改善。

(二)投融資體制改革的重點

一是以完善出資人制度為重點，加快國有資產管理體制改革，落實國有企業的投融資決策自主權。改革的核心是落實出資人制度，解決產權虛置和公司治理結構的督導功能喪失的問題。惟有通過制度建設對出資人代表機構形成制約，出資人代表機構通過公司治理結構對企業形成制約，才能建立起國有投資的責任鏈，才能使投融資體制改革走上正軌。新的國有資產管理體制運行后，國資委代表政府履行出資人職責，是負責監督管理企業國有資產的特設機構。但它與政府投資主管部門及國有企業在投資決策方面的關系仍然不是十分明確，尤其是它在實際運行中作為出資人代表還存在三道難題：第一，是否承擔民事責任。若出資人代表機構不能獨立承擔民事責任，大量的投資決策仍然找不到責任者。第二，是否受到責任約束。出資人代表機構本身接受哪些責任約束，是宏觀管理問題，涉及到資本與同級行政的關系，行政與同級、下級資本的關系，資本與資本、資本與下級行政的關系等。如果出資人代表機構得以像過去那樣，很方便地把隱性負債卸給基層政府，把顯性負債留給銀行，那么國有投資體制就不可能有實質性的變化。第三，是否形成資信損益機制。在市場經濟中，戰略投資者資信的重要性高于資產的重要性，所以很多情況下資產重組或債務重組的目的，在于拋售優良資產彌補到期債務。但目前國有企業及其出資人代表機構還沒有真正建立有效的資信損益機制。

二是以政府投融資模式的創新為重點，推進我省基礎設施和公用事業投資、建設、運營的改革，帶動投融資領域的市場化。我省經濟社會發展落后，在很大程度上受制于基礎設施和公用事業落后，這是經濟發展環境較差的重要體現。基礎設施和公用事業一直是我省投資的重點，也是建設和開發領域壟斷程度最強的地方，投資、建設和運營封閉。因此，以政府投融資模式的創新為重點在基礎設施和公用事業投資、建設、運營的改革，會給全省投融資體制改革和投融資領域的市場化帶來突破性進展。

三是以投融資平臺建設為重點，推動建立財務投資者與戰略投資者之間良性互動的資金供求機制。對我省來說，經濟社會發展落后的原因之一，是投資短缺。但這只是表象。1999年以來，在我省的金融機構已經出現正的存貸差，其中2001年后規模分別達到129億元、150億元、184億元，因此而出現了省內金融資金向外省拆借的現象；居民儲蓄已經從2000年的540億元增加到913億元，每年以18％以上的速度持續增加，存大于貸，這種資金剩余與資金短缺之間大偏差并存的原因之一，是沒有在財務投資者與戰略投資者之間建立起良性互動的資金供求機制。

吸引社會資金參與投資可以分成兩部分：一是通過銀行進行間接融資，二是通過包括股票市場、債券市場、信托投資、融資租賃等進行直接融資。從地方政府的權限看，我們目前只能通過發展有限的地方金融(包括農村信用社、城市商業銀行、已批準的信托投資機構等)和組建投融資平臺來打通財務投資者(包括老百姓)與戰略投資者之間良性互動的資金供求渠道。因此，構建大容量的高效率運行的投融資平臺，就成為我省投融資體制改革的最重要內容之一。

四是以信用體系建設為重點，優化投融資環境。投資中介服務體系是投融資組成部分，因此，投資中介服務體系的運行機制和體制也成為投融資體制改革的重要內容。在市場經濟環境中，投融資良性發展的基礎，是建立在較健全和完善的信用制度的基礎上發展起來的信用體系。但目前，個人征信、企業信用管理基本是一片空白。社會信用管理現處于多頭管理狀態，各自為政，沒有形成一套有效的監管機制。而現有信用經營機構主要是金融機構，其中主要是商業銀行，信用活動也限于信貸，市場性征信公司處于尚未起步階段。

三、投融資體制改革的主要對策和建議

一是圍繞真正確立企業投融資主體地位，深化行政審批制改革。制定實施細則，落實國家投資審批政策，對企業不使用政府投資建設的項目一律取消審批，改用核準制和登記備案制，真正確立企業投融資主體地位；完善出資人制度，深化國有投資和國有資產管理體制改革，使出資人和企業法人享有完全的投資自主權，同時承擔全部經濟責任；使國有資產管理機構具備出資人代表的資格，并履行出資人職責；建立起針對出資人的資信評價體系，以資信等級為依據，實施對出資人融資能力的宏觀調控；針對不同類型的政府投資項目，采取不同的決策機制。

二是積極推進產業投融資體制的市場化，加快形成地方投融資管理體系。推進產業領域的投資開放，全面放開優勢資源的開發和建設，吸引社會投資建設特色優勢產業；以資產重組為切入點，加快高新技術產業的開放；加快服務貿易領域的對內對外開放，開辟社會投資的新領域，吸引包括外資在內的省外投資和社會資金、民間投資；加快國有企業和國有投資從競爭性領域退出的步伐，采取股權轉讓、資產拍賣等方式壓縮競爭性領域國有存量資產在社會總資產中的比例，為民間投資和其它非國有投資提供空間。全面放開基礎設施和社會公用事業領域的投資、建設、運營市場。對經營性領域，利用存量資產和增量投資的調整，加快對外開放；對于有經營收入但不足以收回成本的新建基礎設施項目，通過政府資金的引導，吸引社會投資者合作建設，或采取政府補貼方式對社會投資者進行回報補償；對于義務教育、公共衛生、縣鄉公路、大中型水利設施、城市道路、公共綠地等新建非經營性設施項目，以政府投資為主，通過代建制方式進行建設，對于其中有條件的項目，政府通過補償機制和回購方式，回報投資者；在義務教育、公共衛生、縣鄉公路、大中型水利設施、城市道路、公共綠地等新建非經營性設施領域，加快推行公益性投資的“項目招標制”和“財政報帳制”，加快公益性投資的市場化和公共事業運營的民營化；打破部門系統內投資、建設、經營一體化的封閉壟斷，推行投資、建設、經營各環節分離的辦法，并盡可能對民營企業開放；加強政府投資的管理，健全政府投資項目決策機制，強化對政府出資項目的監督和評價制度。

三是加強投融資平臺建設，初步建立起財務投資者與戰略投資者之間良性互動的資金供求機制。搞活地方金融平臺，加快完善地方性金融體系，加強政府支持，擴展“貴州省農村信用社聯合社”平臺；提升和拓展城市商業銀行平臺；充分利用國內金融業開放的機遇，積極推動國內股份制商業銀行和外資金融機構進入我省，穩步發展區域性金融機構；加強黔隆國際信托投資有限責任公司，擴展信托投融資平臺；構建重大基礎設施和社會公用事業投融資平臺，打通社會資本進入的通道；構建重大產業投融資平臺，為高新技術產業和優勢產業的發展打通戰略投資者進入的通道。

四是積極支持企業進入并充分利用各種資本市場進行融資。充分利用和發揮資本市場的橋梁作用，支持上市國有企業國有股的流通，盤活上市企業；積極支持符合條件的民間投資項目、高新技術企業、基礎設施項目上市融資；繼續用好國家在我省的國債項目，積極爭取國家批準我省在基礎設施、公用事業、能源、優勢原材料、高新技術產業、旅游業等領域發行特種債券、市政建設債券、企業債券。

五是以信用體系為重點，優化投融資環境。加快企業和個人的信用體系建設，加強政府管理，提供制度保障和加強服務，建立失信懲戒制度，并有配套的實施細則；加快建設投融資中介服務體系，發展和規范各類投融資中介服務機構，保持咨詢評估客觀公正，引入市場競爭機制，加快投資中介服務的市場化，制訂合理的服務收費標準；加快中小企業信用擔保體系建設，盡快完善政府管理制度和政策，建立風險資金補償機制，鼓勵信用擔保機構與資本市場、金融機構等建立深度結合的戰略聯盟，推動對企業的全程金融服務和全程監督，制定統一的和社會化的信用擔保機構資信評級體系和評級制度，建立信用擔保機構的退出機制。

六是加強政府對投融資的宏觀調控。提高計劃的質量，使計劃符合地區經濟發展的客觀實際；重視使用經濟手段，合理利用稅收、價格、補貼、貼息、轉貸等經濟杠桿；實行嚴格的法律約束；建立有效的信息導向制度，引導企業投資行為；完善各項監督制度。

(作者單位：貴州省發改委經濟研究所)