波德意三國在區域發展中處理中央與地方關系的做法及其啟示

[摘要]地區經濟的發展需要中央政府與地方政府的共同努力，然而，如何合理有效地確定中央與地方政府各自的責任和義務，如何通過制度設計保障中央與地方政府履行各自的職能，是關系到一個國家地區經濟協調發展的重要因素，也是需要認真加以解決的一個重要問題。波蘭、德國、意大利從各自的國情出發形成了各不相同的做法，其經驗對我國區域政策的完善提供了有益的啟示。

[關鍵詞]區域發展 中央與地方關系

[中圖分類號)F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0075-03

[作者簡介]申兵(1966－)，女，河北保定人，國家發展改革委員會國土開發與地區經濟研究所科研處長、副研究員。研究方向：區域經濟、城市經濟。

在各國的區域發展過程中，如何明確中央與地方政府的職能和各自的權利、責任和義務，做到既能調動各地區發展經濟的主動性和積極性，又能發揮中央的宏觀調控作用，是保證區域政策的有效實施，促進地區協調發展的重要方面。波蘭、德國、意大利三國在這方面的實踐各有特色，也提供了值得借鑒的經驗。

1．發蘭：建立國家區域發展戰略——發展援助執行計劃——中央地方合同這樣的制度體系，明確界定中央和地方的責權

波蘭是一個區域發展不平衡的國家。東部地區發展相對滯后，最落后地區的人均GDP僅相當于波蘭平均水平的57％；西部地區發展較好，最為發達的華沙市人均GDP則為全國平均水平的近300％。人均GDP的最高地區與最低地區之比為5：1(2001年數據)。隨著經濟制度的轉軌，同時也為配合歐盟區域政策的實施，波蘭的區域政策近年來有了相應的調整。在地區發展方面，強化分權和增加地方政府責任就是重要措施之一。

波蘭傳統的區域政策中，包括省在內的地方政府在本地區的發展方面基本上服從于高度集權的中央政府安排，與此同時，中央各部門間在政策安排上也缺乏協調。1989年，以地方政府自我管理為核心的地方自治機制開始引入波蘭。1999年后，省、鄉、鎮都成為地方自治機構。之前高度集中于中央的一些職責開始下放地方，如由各地區負責制訂區域發展戰略及執行地區發展政策等。

中央政府通過“國家區域發展戰略”指導地區發展。區域發展戰略中明確了波蘭區域政策的基本目標、基本原則及重點任務。其基本目標是提高各地區的競爭能力，實現地區間發展機會的均等和提高居民的基本生活水平。在基本原則中則明確提出區域政策的實施應充分考慮各區域的潛在優勢，重點支持影響廣泛和具有長期效益的項目。區域政策的重點任務則包括：重大基礎設施的現代化；地方經濟結構的調整和地方發展的多元化；人力資源開發；促進邊緣化地區的發展以及促進地區問合作五個方面。

國家區域發展戰略分為長期和中期戰略，前者是基于國家長期發展戰略所制訂的，為6年期的發展戰略；后者是在地區長期發展戰略，并通過與省發展戰略和省級空間布局協調的基礎上產生的，為3年期的發展戰略。

省級政府根據中期發展戰略制訂地區發展規劃，并據此規劃與中央政府設立的部長委員會簽訂“中央一地區合同”——即中央政府與省政府關于支持地區發展的協議。此協議明確了地方政府為執行發展戰略和規劃所需完成的任務和中央的財政支持力度。地區合同確定了省級政府動員各方面資金用于重大建設項目的設想和要求、省級政府的自備資金數目、國家預算內撥付金額、國家預算外資金、其它財政基金的支持力度以及需要進行的重大建設項目。考慮到地方政府的財政承受能力，中央財政支持資金與省政府的配套資金大體為3：1。

此外，波蘭制訂了《國家區域發展戰略法》，對中央及地方政府在制定和實施“國家區域發展戰略”過程中的責任和義務進行了法律規定。

2．德國：將實施區域政策列為聯邦和州的共同任務并納入法律，以州為主體組織實施區域政策，聯邦政府按照共同任務的要求提供相對應的資助

根據德國區域政策的重要法律《聯邦改善區域結構共同任務法》，聯邦政府要對“結構薄弱地區”(包括經濟發展低于全國平均水平的地區、經濟結構落后的老工業地區以及原東德地區等)提供援助，主要手段包括投資補貼、長期貸款、利息補貼和財政擔保等，目的是幫助這些地區的發展，以縮小區域發展差距。

對于州而言，“共同任務”給了各州接受援助的機會，而不是特權。得到聯邦政府的資助，州需要承擔相應的義務，如各地區在實施“共同任務”時，必須制定“基本計劃”，確定本州希望資助的重點區域和領域、計劃目標、分年度資金計劃、行動計劃等。各州的計劃需通報聯邦政府和其它州，以提高計劃的透明度并避免各州的計劃有所矛盾。

聯邦政府對于地方的資助最高不超過項目資金50％，視不同類型地區而定。根據相關法律規定及歐盟的相關標準，德國可劃分為A、B、C、D、E、F六類地區，其中A、B、C、D、E為各類受援地區。A類地區為發展嚴重滯后地區；B、C、D地區均為結構問題地區，只是根據結構問題的不同性質，根據不同的標準(如歐盟標準)進行劃分。如B類為有特殊的嚴重結構問題地區，C類為有結構問題地區，D為中小企業發展不足的結構問題地區等；E為援助力度較小的地區。A、B類地區集中于原東德地區，此地區50％以上屬于A類地區，20％多為B類地區。德國西部地區最低類別為C類。大部分C、D、E地區為邊境地區。

聯邦政府的資助標準中，基礎設施建設和企業投資有所不同。對基礎設施建設的資助最高受援額度可以達到項目資金90％。對于企業投資的資助則在不同地區并視企業規模大小而不同。對于A類地區企業，中小企業可得到的資助最高達到項目投資額50％，大企業最高不超過35％；對于B類地區中小企業的最高資助比例為43％，大企業最高為28％；C類地區中小企業最高資助比例為28％，大企業最高為18％。對于企業而言，接受資助的條件之一是企業5年內不能遷往州外。

此外，對于地方政府為發展經濟而進行的改革和創新，聯邦政府也給予支持。比如，隨著德國各地方經濟的發展，相鄰地區的聯合發展成為一種新的趨勢。為了聯合吸引發展資金，德國一些原有的地方招商局開始向地區性招商局演變，目前已形成46個“區域性經濟促進局”，并由此產生了“區域經理”，負責跨地區招商引資和相關協調活動。此經理的工作如果能夠得到認可的話，聯邦和州政府可各自為其提供年資助額10萬歐元的支持。

3．意大利：調整“由上至下”的南方地區開發政策，更加注重強調南方地區政府的發展責任與積極性

從1950年代開始，意大利中央政府對南方地區的開發進行了大規模的支持。1980年代中期后，由中央直接組織干預為主導逐步轉變為以大區獨立負責為主導。這從南方開發基金的發展歷史上可窺一斑。

南方開發基金產生于1950年意大利政府開始實施南方開發計劃之時，是意大利政府組織南方地區開發的重要政策工具。這一基金的特點之一就是不需要每年向中央預算申請，不受年度撥款的限制，而是在一定的計劃期內每年由中央財政撥付，如按最初的10年開發計劃(1950～1960年)，每年由中央財政固定撥付1000億里拉，10年間共計1萬億里拉，之后每年撥付的數額不再固定，到1975年共計支出約17．7萬億里拉(1975年不變價)，年均達到7000多億里拉。1976～1984年間為30萬億里拉，年均3000多億里拉。

基金支持發展的重點隨著發展階段的不同而有所調整，在南方開發的最初階段(1950～1957年)，77％的基金用于農業(包括土地改革、農業設施等)，18％用于供排水、道路等基礎設施建設。在1965～1975年則有近50％用于支持工業發展。1970年代中期至1980年代中期則主要用于支持中小企業發展。

到1984年，隨著意大利南方開發機構的撤消，南方開發基金也最終結束。意大利南方開發政策的調整及南方基金結束主要是基于以下背景：

一是意大利中央集權的經濟體制開始改革，管理權限逐步下放地方。1975年開始，意大利20個大區政府的職權得以加強。隨著各大區開始制訂本地區的發展計劃和管理本地區的發展，過去由中央統一制訂南方開發計劃的做法也相應停止。缺乏統一計劃支撐的南方基金獨立性不復存在，且其支出方向需要聽取大區政府的意見。由此形成的分散支配和使用的格局降低了基金的使用效率，基金繼續存在的必要性已不大。實際上，進入1990年代后，意大利中央政府職能的改革步伐加快，包括手工業、工業、對外貿易、博覽會和開發市場、旅游、企業國際化等主要管理職能均由中央政府下放到了大區政府和地區機構。中央對地方經濟由直接控制轉向強調地方自力更生和自主發展的趨勢更加明顯。

二是以自上至下、中央集權為特點的傳統區域開發政策顯示出諸多不足，難以為繼。雖然以羅馬為中心的開發政策在促進南方地區發展方面發揮了重要作用，但這種任由中央政府進行統一決策的做法忽視了地方政府在提供公共服務方面的責任和動力，既增加了決策的不科學性，也影響了地方積極性的發揮。1980年代后期和1990年代初期，隨著地方政府職能的加強，南方國有企業私有化進程的加快，意大利自上而下的南方開發政策宣告結束，作為政策工具的南方基金也由此結束。

三是在中央政府開發政策的支持下，盡管與北方地區相比仍較為落后，但南方地區的貧困面貌已有了很大程度的改善，人均GDP相對于中部一北部地區的水平由1951年的49．8％上升為1981年的58％，居民生產水平明顯提高。基礎設施水平顯著改善，社會事業持續發展，如南方的路網水平在1980年代初已接近北方水平，南方地區每萬人病床數相當于中部一北部地區的比例由1961年的57.4％上升為1975年的67．2％。南方地區基本具備了自我發展的基礎，加之自我發展責任的提高，以中央政府大規模直接干預為前提的開發基金已沒有存在的必要了。

4．若干啟示

第一，以有效的形式明確和約束中央和地方政府各自責任和義務。促進各地區經濟發展是中央政府對全國經濟進行調控的重要內容，但地區經濟的發展還需要調動和發揮地區政府的積極性，因此需要明確中央政府和地方政府在促進地區經濟發展這一共同任務中的各自責任，實行共同開發。與此同時，這種責任的劃分不能停留于一般的呼吁和號召，而需要以行之有效的方式加以明確和保障。德國以《共同任務法》的形式確定中央與地方政府各自所承擔任務的做法，波蘭通過地區合同使得中央與地方政府的責任明晰化、規范化的做法，都是可資借鑒的經驗。

第二，進行科學的區域劃分，針對不同類型區域確定中央與地方政府所應承擔的責任。發展程度不同的地區，在發展能力上有所不同，所承擔的地區經濟發展責任也有所區別，中央對不同地區支持的力度及重點也應各有側重。或者說，只有科學劃分出區域類型，才能提高中央政府支持的針對性和有效性。從這個意義上講，依據相關標準對區域進行科學劃分對于明確中央和地方責任十分重要。德國將受援地區依據不同問題劃分為五種類型，并依此得到聯邦政府不同程度、不同領域支持的做法，對我國這樣國土遼闊、地區差異明顯的大國就具有很大的參考價值。

第三，依據經濟發展階段，調整區域政策的實施力度及方式。區域政策的實施需要根據不同的發展階段進行適時調整。在受援地區較為貧困、發展基礎和發展能力均十分落后的情況下，中央政府制訂相應開發援助規劃并據此在一定時期內建立穩定的開發資金渠道，集中資助農業、基礎設施建設、工業化推進等領域，對于盡快改善這些地區的發展條件是必要的。但隨著這類地區發展基礎的形成，這種援助方式需要逐步向激勵地方政府自主發展、增加地方自我發展責任轉變。意大利南部地區開發政策的調整，開發基金的建立、發展及歷史使命的結束就說明了這一點。

第四，加強法制建設，為區域發展提供法律保障。對于地區發展中中央及地方政府各自所承擔的責任與義務還需要相關法律給予約束。需要從法律上明確各級政府在區域發展方面的責任義務、資金劃撥及相應的監督管理程序，為各級政府制定和履行地區發展戰略提供法律保障。德國以《聯邦改善區域結構共同任務法》約束聯邦和州在地區發展上的各自任務，波蘭以“國家區域發展戰略法”保障區域發展戰略有效實施的經驗不乏啟迪意義。

第五，區域規劃的編制和組織實施需要利益相關的各方共同參與。科學編制和組織實施區域規劃是加強和改善宏觀調控的重要手段和有效形式。為了提高區域規劃的科學性和有效性，需要根據不同類型、不同層次的區域，通過中央政府指導、組織、委托，由各利益主體參與編制和實施區域規劃。波蘭、德國制定和實施區域規劃的做法值得借鑒。

需要指出的是，加強地方政府責任，使地方成為區域政策執行主體是與地方政府具有相應的管理和發展能力直接相聯的。不同發展能力的地區在“分權”背景下的“自主發展”有可能加劇地區分化和發展不平衡問題，因此，加強地方政府管理能力建設需要中央與地方政府共同努力。

(收稿日期：2005-07-26 責任編：垠 喜)