波德意三國在區(qū)域發(fā)展中處理中央與地方關系的做法及其啟示

[摘要]地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展需要中央政府與地方政府的共同努力，然而，如何合理有效地確定中央與地方政府各自的責任和義務，如何通過制度設計保障中央與地方政府履行各自的職能，是關系到一個國家地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，也是需要認真加以解決的一個重要問題。波蘭、德國、意大利從各自的國情出發(fā)形成了各不相同的做法，其經(jīng)驗對我國區(qū)域政策的完善提供了有益的啟示。

[關鍵詞]區(qū)域發(fā)展 中央與地方關系

[中圖分類號)F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0075-03

[作者簡介]申兵(1966－)，女，河北保定人，國家發(fā)展改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所科研處長、副研究員。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、城市經(jīng)濟。

在各國的區(qū)域發(fā)展過程中，如何明確中央與地方政府的職能和各自的權利、責任和義務，做到既能調(diào)動各地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性，又能發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控作用，是保證區(qū)域政策的有效實施，促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面。波蘭、德國、意大利三國在這方面的實踐各有特色，也提供了值得借鑒的經(jīng)驗。

1．發(fā)蘭：建立國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略——發(fā)展援助執(zhí)行計劃——中央地方合同這樣的制度體系，明確界定中央和地方的責權

波蘭是一個區(qū)域發(fā)展不平衡的國家。東部地區(qū)發(fā)展相對滯后，最落后地區(qū)的人均GDP僅相當于波蘭平均水平的57％；西部地區(qū)發(fā)展較好，最為發(fā)達的華沙市人均GDP則為全國平均水平的近300％。人均GDP的最高地區(qū)與最低地區(qū)之比為5：1(2001年數(shù)據(jù))。隨著經(jīng)濟制度的轉軌，同時也為配合歐盟區(qū)域政策的實施，波蘭的區(qū)域政策近年來有了相應的調(diào)整。在地區(qū)發(fā)展方面，強化分權和增加地方政府責任就是重要措施之一。

波蘭傳統(tǒng)的區(qū)域政策中，包括省在內(nèi)的地方政府在本地區(qū)的發(fā)展方面基本上服從于高度集權的中央政府安排，與此同時，中央各部門間在政策安排上也缺乏協(xié)調(diào)。1989年，以地方政府自我管理為核心的地方自治機制開始引入波蘭。1999年后，省、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)都成為地方自治機構。之前高度集中于中央的一些職責開始下放地方，如由各地區(qū)負責制訂區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及執(zhí)行地區(qū)發(fā)展政策等。

中央政府通過“國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”指導地區(qū)發(fā)展。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中明確了波蘭區(qū)域政策的基本目標、基本原則及重點任務。其基本目標是提高各地區(qū)的競爭能力，實現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展機會的均等和提高居民的基本生活水平。在基本原則中則明確提出區(qū)域政策的實施應充分考慮各區(qū)域的潛在優(yōu)勢，重點支持影響廣泛和具有長期效益的項目。區(qū)域政策的重點任務則包括：重大基礎設施的現(xiàn)代化；地方經(jīng)濟結構的調(diào)整和地方發(fā)展的多元化；人力資源開發(fā)；促進邊緣化地區(qū)的發(fā)展以及促進地區(qū)問合作五個方面。

國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略分為長期和中期戰(zhàn)略，前者是基于國家長期發(fā)展戰(zhàn)略所制訂的，為6年期的發(fā)展戰(zhàn)略；后者是在地區(qū)長期發(fā)展戰(zhàn)略，并通過與省發(fā)展戰(zhàn)略和省級空間布局協(xié)調(diào)的基礎上產(chǎn)生的，為3年期的發(fā)展戰(zhàn)略。

省級政府根據(jù)中期發(fā)展戰(zhàn)略制訂地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并據(jù)此規(guī)劃與中央政府設立的部長委員會簽訂“中央一地區(qū)合同”——即中央政府與省政府關于支持地區(qū)發(fā)展的協(xié)議。此協(xié)議明確了地方政府為執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃所需完成的任務和中央的財政支持力度。地區(qū)合同確定了省級政府動員各方面資金用于重大建設項目的設想和要求、省級政府的自備資金數(shù)目、國家預算內(nèi)撥付金額、國家預算外資金、其它財政基金的支持力度以及需要進行的重大建設項目。考慮到地方政府的財政承受能力，中央財政支持資金與省政府的配套資金大體為3：1。

此外，波蘭制訂了《國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略法》，對中央及地方政府在制定和實施“國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”過程中的責任和義務進行了法律規(guī)定。

2．德國：將實施區(qū)域政策列為聯(lián)邦和州的共同任務并納入法律，以州為主體組織實施區(qū)域政策，聯(lián)邦政府按照共同任務的要求提供相對應的資助

根據(jù)德國區(qū)域政策的重要法律《聯(lián)邦改善區(qū)域結構共同任務法》，聯(lián)邦政府要對“結構薄弱地區(qū)”(包括經(jīng)濟發(fā)展低于全國平均水平的地區(qū)、經(jīng)濟結構落后的老工業(yè)地區(qū)以及原東德地區(qū)等)提供援助，主要手段包括投資補貼、長期貸款、利息補貼和財政擔保等，目的是幫助這些地區(qū)的發(fā)展，以縮小區(qū)域發(fā)展差距。

對于州而言，“共同任務”給了各州接受援助的機會，而不是特權。得到聯(lián)邦政府的資助，州需要承擔相應的義務，如各地區(qū)在實施“共同任務”時，必須制定“基本計劃”，確定本州希望資助的重點區(qū)域和領域、計劃目標、分年度資金計劃、行動計劃等。各州的計劃需通報聯(lián)邦政府和其它州，以提高計劃的透明度并避免各州的計劃有所矛盾。

聯(lián)邦政府對于地方的資助最高不超過項目資金50％，視不同類型地區(qū)而定。根據(jù)相關法律規(guī)定及歐盟的相關標準，德國可劃分為A、B、C、D、E、F六類地區(qū)，其中A、B、C、D、E為各類受援地區(qū)。A類地區(qū)為發(fā)展嚴重滯后地區(qū)；B、C、D地區(qū)均為結構問題地區(qū)，只是根據(jù)結構問題的不同性質(zhì)，根據(jù)不同的標準(如歐盟標準)進行劃分。如B類為有特殊的嚴重結構問題地區(qū)，C類為有結構問題地區(qū)，D為中小企業(yè)發(fā)展不足的結構問題地區(qū)等；E為援助力度較小的地區(qū)。A、B類地區(qū)集中于原東德地區(qū)，此地區(qū)50％以上屬于A類地區(qū)，20％多為B類地區(qū)。德國西部地區(qū)最低類別為C類。大部分C、D、E地區(qū)為邊境地區(qū)。

聯(lián)邦政府的資助標準中，基礎設施建設和企業(yè)投資有所不同。對基礎設施建設的資助最高受援額度可以達到項目資金90％。對于企業(yè)投資的資助則在不同地區(qū)并視企業(yè)規(guī)模大小而不同。對于A類地區(qū)企業(yè)，中小企業(yè)可得到的資助最高達到項目投資額50％，大企業(yè)最高不超過35％；對于B類地區(qū)中小企業(yè)的最高資助比例為43％，大企業(yè)最高為28％；C類地區(qū)中小企業(yè)最高資助比例為28％，大企業(yè)最高為18％。對于企業(yè)而言，接受資助的條件之一是企業(yè)5年內(nèi)不能遷往州外。

此外，對于地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而進行的改革和創(chuàng)新，聯(lián)邦政府也給予支持。比如，隨著德國各地方經(jīng)濟的發(fā)展，相鄰地區(qū)的聯(lián)合發(fā)展成為一種新的趨勢。為了聯(lián)合吸引發(fā)展資金，德國一些原有的地方招商局開始向地區(qū)性招商局演變，目前已形成46個“區(qū)域性經(jīng)濟促進局”，并由此產(chǎn)生了“區(qū)域經(jīng)理”，負責跨地區(qū)招商引資和相關協(xié)調(diào)活動。此經(jīng)理的工作如果能夠得到認可的話，聯(lián)邦和州政府可各自為其提供年資助額10萬歐元的支持。

3．意大利：調(diào)整“由上至下”的南方地區(qū)開發(fā)政策，更加注重強調(diào)南方地區(qū)政府的發(fā)展責任與積極性

從1950年代開始，意大利中央政府對南方地區(qū)的開發(fā)進行了大規(guī)模的支持。1980年代中期后，由中央直接組織干預為主導逐步轉變?yōu)橐源髤^(qū)獨立負責為主導。這從南方開發(fā)基金的發(fā)展歷史上可窺一斑。

南方開發(fā)基金產(chǎn)生于1950年意大利政府開始實施南方開發(fā)計劃之時，是意大利政府組織南方地區(qū)開發(fā)的重要政策工具。這一基金的特點之一就是不需要每年向中央預算申請，不受年度撥款的限制，而是在一定的計劃期內(nèi)每年由中央財政撥付，如按最初的10年開發(fā)計劃(1950～1960年)，每年由中央財政固定撥付1000億里拉，10年間共計1萬億里拉，之后每年撥付的數(shù)額不再固定，到1975年共計支出約17．7萬億里拉(1975年不變價)，年均達到7000多億里拉。1976～1984年間為30萬億里拉，年均3000多億里拉。

基金支持發(fā)展的重點隨著發(fā)展階段的不同而有所調(diào)整，在南方開發(fā)的最初階段(1950～1957年)，77％的基金用于農(nóng)業(yè)(包括土地改革、農(nóng)業(yè)設施等)，18％用于供排水、道路等基礎設施建設。在1965～1975年則有近50％用于支持工業(yè)發(fā)展。1970年代中期至1980年代中期則主要用于支持中小企業(yè)發(fā)展。

到1984年，隨著意大利南方開發(fā)機構的撤消，南方開發(fā)基金也最終結束。意大利南方開發(fā)政策的調(diào)整及南方基金結束主要是基于以下背景：

一是意大利中央集權的經(jīng)濟體制開始改革，管理權限逐步下放地方。1975年開始，意大利20個大區(qū)政府的職權得以加強。隨著各大區(qū)開始制訂本地區(qū)的發(fā)展計劃和管理本地區(qū)的發(fā)展，過去由中央統(tǒng)一制訂南方開發(fā)計劃的做法也相應停止。缺乏統(tǒng)一計劃支撐的南方基金獨立性不復存在，且其支出方向需要聽取大區(qū)政府的意見。由此形成的分散支配和使用的格局降低了基金的使用效率，基金繼續(xù)存在的必要性已不大。實際上，進入1990年代后，意大利中央政府職能的改革步伐加快，包括手工業(yè)、工業(yè)、對外貿(mào)易、博覽會和開發(fā)市場、旅游、企業(yè)國際化等主要管理職能均由中央政府下放到了大區(qū)政府和地區(qū)機構。中央對地方經(jīng)濟由直接控制轉向強調(diào)地方自力更生和自主發(fā)展的趨勢更加明顯。

二是以自上至下、中央集權為特點的傳統(tǒng)區(qū)域開發(fā)政策顯示出諸多不足，難以為繼。雖然以羅馬為中心的開發(fā)政策在促進南方地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但這種任由中央政府進行統(tǒng)一決策的做法忽視了地方政府在提供公共服務方面的責任和動力，既增加了決策的不科學性，也影響了地方積極性的發(fā)揮。1980年代后期和1990年代初期，隨著地方政府職能的加強，南方國有企業(yè)私有化進程的加快，意大利自上而下的南方開發(fā)政策宣告結束，作為政策工具的南方基金也由此結束。

三是在中央政府開發(fā)政策的支持下，盡管與北方地區(qū)相比仍較為落后，但南方地區(qū)的貧困面貌已有了很大程度的改善，人均GDP相對于中部一北部地區(qū)的水平由1951年的49．8％上升為1981年的58％，居民生產(chǎn)水平明顯提高。基礎設施水平顯著改善，社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展，如南方的路網(wǎng)水平在1980年代初已接近北方水平，南方地區(qū)每萬人病床數(shù)相當于中部一北部地區(qū)的比例由1961年的57.4％上升為1975年的67．2％。南方地區(qū)基本具備了自我發(fā)展的基礎，加之自我發(fā)展責任的提高，以中央政府大規(guī)模直接干預為前提的開發(fā)基金已沒有存在的必要了。

4．若干啟示

第一，以有效的形式明確和約束中央和地方政府各自責任和義務。促進各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是中央政府對全國經(jīng)濟進行調(diào)控的重要內(nèi)容，但地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展還需要調(diào)動和發(fā)揮地區(qū)政府的積極性，因此需要明確中央政府和地方政府在促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展這一共同任務中的各自責任，實行共同開發(fā)。與此同時，這種責任的劃分不能停留于一般的呼吁和號召，而需要以行之有效的方式加以明確和保障。德國以《共同任務法》的形式確定中央與地方政府各自所承擔任務的做法，波蘭通過地區(qū)合同使得中央與地方政府的責任明晰化、規(guī)范化的做法，都是可資借鑒的經(jīng)驗。

第二，進行科學的區(qū)域劃分，針對不同類型區(qū)域確定中央與地方政府所應承擔的責任。發(fā)展程度不同的地區(qū)，在發(fā)展能力上有所不同，所承擔的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展責任也有所區(qū)別，中央對不同地區(qū)支持的力度及重點也應各有側重。或者說，只有科學劃分出區(qū)域類型，才能提高中央政府支持的針對性和有效性。從這個意義上講，依據(jù)相關標準對區(qū)域進行科學劃分對于明確中央和地方責任十分重要。德國將受援地區(qū)依據(jù)不同問題劃分為五種類型，并依此得到聯(lián)邦政府不同程度、不同領域支持的做法，對我國這樣國土遼闊、地區(qū)差異明顯的大國就具有很大的參考價值。

第三，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段，調(diào)整區(qū)域政策的實施力度及方式。區(qū)域政策的實施需要根據(jù)不同的發(fā)展階段進行適時調(diào)整。在受援地區(qū)較為貧困、發(fā)展基礎和發(fā)展能力均十分落后的情況下，中央政府制訂相應開發(fā)援助規(guī)劃并據(jù)此在一定時期內(nèi)建立穩(wěn)定的開發(fā)資金渠道，集中資助農(nóng)業(yè)、基礎設施建設、工業(yè)化推進等領域，對于盡快改善這些地區(qū)的發(fā)展條件是必要的。但隨著這類地區(qū)發(fā)展基礎的形成，這種援助方式需要逐步向激勵地方政府自主發(fā)展、增加地方自我發(fā)展責任轉變。意大利南部地區(qū)開發(fā)政策的調(diào)整，開發(fā)基金的建立、發(fā)展及歷史使命的結束就說明了這一點。

第四，加強法制建設，為區(qū)域發(fā)展提供法律保障。對于地區(qū)發(fā)展中中央及地方政府各自所承擔的責任與義務還需要相關法律給予約束。需要從法律上明確各級政府在區(qū)域發(fā)展方面的責任義務、資金劃撥及相應的監(jiān)督管理程序，為各級政府制定和履行地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略提供法律保障。德國以《聯(lián)邦改善區(qū)域結構共同任務法》約束聯(lián)邦和州在地區(qū)發(fā)展上的各自任務，波蘭以“國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略法”保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有效實施的經(jīng)驗不乏啟迪意義。

第五，區(qū)域規(guī)劃的編制和組織實施需要利益相關的各方共同參與。科學編制和組織實施區(qū)域規(guī)劃是加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段和有效形式。為了提高區(qū)域規(guī)劃的科學性和有效性，需要根據(jù)不同類型、不同層次的區(qū)域，通過中央政府指導、組織、委托，由各利益主體參與編制和實施區(qū)域規(guī)劃。波蘭、德國制定和實施區(qū)域規(guī)劃的做法值得借鑒。

需要指出的是，加強地方政府責任，使地方成為區(qū)域政策執(zhí)行主體是與地方政府具有相應的管理和發(fā)展能力直接相聯(lián)的。不同發(fā)展能力的地區(qū)在“分權”背景下的“自主發(fā)展”有可能加劇地區(qū)分化和發(fā)展不平衡問題，因此，加強地方政府管理能力建設需要中央與地方政府共同努力。

(收稿日期：2005-07-26 責任編：垠 喜)