中國流動人口的特征、需求和公共政策思考

[摘要]流動人口，特別是農民工進入城市后出現的諸多新特點，反映了人口、社會、經濟等領域存在的問題。但是由于認識上的誤區、制度上的沖突、體制上的障礙，流動人口各方面的需求遠遠沒有得到滿足，問題沒有得到很好解決。流動人口的管理和服務中出現的各種矛盾和問題，正是改革不到位、體制不完善、體制不健全的集中反映。解決這些問題，政府的作用至關重要，在制定公共政策方面， 當前應主要解決制度性問題、政策性問題和操作性問題。

[關鍵詞]流動人口 特征 需求 公共政策

[中圖分類號]F249．2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2005)06-0020-04

[作者簡介]于學軍(1964－)，吉林省梅河口市人，國家人口和計劃生育委員會政策法規司司長，研究員，法學博士，主要研究領域是人口經濟學、老年經濟學和人口政策。

改革開放以來，特別是上世紀90年代以來，流動人口迅猛增加。在過去的10年里，流動人口大約增加了1倍，目前已經超過了全國人口總數的10％。從發展趨勢看，隨著社會經濟的深入發展，以農民工為主體的流動人口數量還將持續增加，作為一個特殊的人口群體將長期存在。流動人口突破了城鄉二元結構的樊籬，為工業增加了競爭力，為城市增加了活力，為現代化增添了動力，也有力地推動了政府職能轉變和管理服務方式轉變。然而，中國政府對流動人口問題的認識是曲折的。相應地說，采取的公共政策也是在不斷的變化過程中。流動人口曾經是被稱為“盲流人口”，實行勸返回鄉的政策；而后，又提出過“離土不離鄉”的政策導向；目前則提倡屬地化管理、市民化服務，促進與戶籍人口的融合。近幾年，中央政府提出了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，各級政府都在采取積極的措施，努力做好流動人口的管理和服務工作。

流動人口的特征

流動人口，特別是農民工融入城市，要經歷戶籍的改變、職業的變遷、住房的安排、家庭的遷移、素質的提高等一系列步驟，最終才能實現從職業流動到社會流動的轉變。發達國家的經驗也證明，勞動力流動及城市化本身是一個長期、緩慢的過程。在這一過程中，形成了一個特殊的流動人口群體，本身具有很多特點：

1．數量大。2000年第五次全國人口普查統計顯示，“人戶分離”人口為1．4億，但人戶分離半年以上的為1210下萬，是流動人口。其中，省內流動的有7865萬，占65％，跨省流動4242萬，占35％。流動人口打破了城市和農村的人口格局。目前農村每100個人中，大約有15個人離開鄉村，居住在城市；而城鎮每100個人中，大約有30個人是流動人口。

2.主體是農民工。農村進城務工勞動力大約占流動人口的8500左右。2001年、2002年、2003年農村勞動力外出務工數量分別為7800萬、9400萬、9900萬。2004年首次超過1億，目前大約為1．2億～1．5億。因此，流動人口是個農民問題，關乎“三農問題”。

3．今后一段時期內將持續增加。按照國家有關部門的規劃，2020年，我國城市化水平將達到55％～60％的水平。即城市人口將從目前的5.2億增加到7．8億～8．5億，凈增加2．6億～3．3億，每年平均增加1700萬～2200萬。這說明人口流動是必然的趨勢，只能順應，不能阻擋。

4．流向比較集中。分省看，從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動。在跨省流動的4242萬人口中，四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北6省流出人口占全國跨省流動人口的59．3％；而廣東、浙江、上海、江蘇、北京、福建6省市流入人口占全國跨省流動人口的68．5％。因此，我們要做好流入和流出比較集中地區的工作。

5．務工經商為主。人們跨省流動的原因有多種，普查結果的分析表明，社會經濟因素是導致人口跨省流動的主要原因，而務工經商又是其中最主要的因素。在全部跨省流動人口中，了9．0％是以務工經商、工作調動、分配錄用等經濟原因為主，只有21．0％是由于婚嫁、隨遷家屬、投親靠友等生活原因造成的流動。因此，流動人口中的絕大多數是為生存和發展，絕不是“盲流”，也不是“超生游擊隊”。

6．年齡集聚結構輕。在流動人口中，15～30歲占70％，35歲以下占80％。以此推算，在全國1．4億流動人口中，15～30歲的大約有1億，35歲以下的大約為1．12億。流動人口以青壯年為主，要求我們關注他們的性和生殖健康需求、管理和服務。

7．素質高于流出地但低于流入地。從整體上看，流動人口絕大部分來自農村，流入地區多數為社會經濟較發達的城市地區。一方面，與流入地的城里人相比，他們的教育水平、勞動技能、生活水平、保健意識等各方面都處于弱勢地位；另一方面，與流出地的農村人口相比，流動人口的素質，包括文化素質、心理素質、職業素質等方面部處于優勢。社會上流行看法是，流動人口素質低，其實是認識誤區，不能將落后地區農村人口和發達地區的城市人口素質相提并論。

8．跨省流動的時間逐漸加長。從表1中可以看到，多數跨省流動人口在流入地居住的時間在一年以上，成為流入地的常住人口，僅有三分之一在流入地居住不滿一年。許多流動人口已經不再頻繁流動，而是逐步融入居住地，成為現居住地常住人口，這就要求政府在各項工作中，充分考慮到這部分人的情況。

9.舉家遷移趨勢明顯。對比1990和2000年兩次人口普查結果后發現，在有流動人口的家庭中，戶主與配偶均為流動人口的比例從1990年的7．44％上升到2000年的46．06％。這說明，越來越多的農民逐步脫離農業，開始成為城市新的移民。

10．是城市中的邊緣人口。由于現有戶籍制度與城市各項政策的影響，即便在同一區域中流動人口與城市居民也形成相對隔離的兩個群體，在經濟利益、社會交往上形成兩個互不相同的體系，造成心理與文化上的隔離與互不認同。所以，如何增強政府管理的有效性和公共服務的可及性，促進流動人口和戶籍人口的融合就成為做好流動人口管理和服務的關鍵。

11．以非正規就業為主，收入偏低。與城市非農業戶籍的人口相比，流動人口，特別是農民工一般是在工資較低、工作條件差、就業不穩定、無醫療保險、無社會保障、無升遷機會的城市非正規部門就業。在某種程度上說，流動人口是弱勢群體，需要特殊的保護。

12．流動人口許多人在城市，但心系老家。流動人口進城務工后，留在農村的多數是婦女、孩子和老人。留守的配偶缺少情愛，留守的孩子缺少關懷，留守的父母缺少依賴。因此，我們在強調流入地管理和服務的同時，流出地對流動人口的管理和服務也有重大責任。

以上僅僅從一些方面討論了流動人口的特點。流動人口在其他方面，例如，文化、心理、性格、習慣、網絡等都有鮮明的特點，在此不一一討論。自從20世紀80年代中期出現“民工潮”至今已近20年。人口流動加速了信息流、資金流、文化流的傳遞，溝通了城鄉社會經濟聯系，推動了城鎮化的進程。與此同時，流動人口的規模由小到大，由個人流動到家庭流動，由短期流動到長期流動，由近距離流動到跨省流動，不斷改變的人口流動形態也不可避免地帶來了不同的人口、社會、經濟等多方面的現象和問題，不斷地沖擊著傳統的制度框架，對公共管理與服務部門提出了新的要求。

流動人口的需求

目前，中央政府高度關注流動人口，特別是農民工問題。正在起草有關文件，旨在完善管理辦法，突出便民服務。各級政府都逐步意識到做好流動人口管理和服務工作的重要性，也都愿意做好這項工作，但由于認識的誤區、制度的沖突、體制的障礙，使得流動人口需求遠遠沒有得到滿足，問題沒有得到很好的解決，概括地說，表現在如下幾個方面：

1．流動人口的就業和培訓需求。就業問題是流動人口諸多問題中的首要問題，目前最突出的是勞動合同問題。另外，盡管農業部、勞動部等多個部門已經出臺了對流動勞動力開展培訓的計劃，但是，流動勞動力培訓問題仍然面臨諸多挑戰。

2．流動人口的提高收入需求。最近兩三年來，由于中央政府對這一問題的高度重視，一些久拖未決的問題開始逐步得到解決。但是，仍存在一系列重要問題，包括工資拖欠問題、同工不同酬問題、變相克扣工資問題，等等。

3．流動人口的社會保障需求。絕大部分流動的勞動力沒有養老、工傷、醫療、失業等基本的社會保障。若干年后，當今天年輕的流動勞動力不再年輕時，日積月累堆積起來的各種問題就會集中地爆發出來。

4．流動人口的子女教育需求。目前流動人口的子女上學難仍然是一個突出問題。而且，沒有隨父母流動外出留在農村老家的留守兒童多達2300萬人，他們的教育問題更是引人注目。

5．流動人口的平等權益需求。盡管流動人口規模巨大，他們中的很多人在流入地生活的時間也已經足夠長了，但是，流動人口沒能獲得與現居住地公民平等的權益。相反，他們在很多方面面臨排斥，不能參與流入地各種社會組織和各種社會活動。

6．流動人口的政治參與需求。盡管流動人口規模巨大，在部分城市，流動人口甚至已經在數量上超過戶籍人口而成為實際上占多數的人口群體，但是，在數量上占據多數的流動人口的政治參與還面臨種種挑戰。

7．改善流動人口的衛生保健和生殖健康需求。流動人口也是疾病，特別是傳染病的傳播和被傳播重點人群。調查顯示，流動人口的生殖健康知識缺乏、意識淡薄，產前檢查率、醫院分娩率和產后訪視率都相對較低，對性病、艾滋病等傳染病的防范意識不強。流動人口的生殖健康問題不僅影響到他們本身的正常生產和生活，而且也直接影響我國出生人口素質和國民整體健康水平的提高。

8．滿足流動人口計劃生育需求。在各地違法生育統計數據中，流動人口違法生育所占比例約為50％～80％。此外，由于行政管理、技術服務、執法監督不到位，流動人口中的出生人口性別比也偏高。絕大多數流動人口離家外出是為了生存和發展，流動的主要目的是增加收入，改善家庭生活，“超生游擊隊”畢竟是少數。出現這種情況的主要原因是流入地和流出地信息不通暢，計劃生育部門難以及時為流動人口提供有針對性的避孕節育和生殖保健服務，流動人口的計劃生育需求沒有得到滿足。

目前，我國正處于人口轉變、經濟轉軌、社會轉型、改革攻堅的戰略機遇期和矛盾凸顯期，政府行政管理體制改革、基層民主政治建設等不斷深化，對流動人口傳統的管理體制和工作方式提出了嚴峻挑戰。流動人口的管理和服務中出現的各種矛盾和問題，正是改革不到位、體制不完善、機制不健全的集中反映。上述問題要求各級政府和各個部門必須有所作為，制訂有效的公共政策，并使各項公共政策惠及流動人口。流動人口從流出戶籍地開始，直到能在城市安居樂業，流動人口有一個很長的需求鏈條，涉及方方面面。對其管理和服務既涉及流出地，也涉及流入地；既涉及中央政府，也涉及地方政府。單獨通過某個方面的努力來解決流動人口問題，其效果都是有限的。目前的情況是，政府各部門出臺了很多相關的政策，但是由于缺乏協調機制，各項政策沒能形成合力，甚至互相“制肘”，各部門信息分割，各項政策和公共資源沒有充分發揮預期作用，因此造成上面的政策沒落實，下面的經驗難推廣。

公共政策的思考

人口流動是新時期我國人口發展的一個新特點，是在我國改革開放條件下，工業化、城鎮化和市場化的必然產物，是不可逆轉的必然趨勢。面對規模龐大的流動人口，政府應該怎么管理，怎么服務?我們并沒有準備好，管理和服務政策往往是滯后的。政府覺得流動人口問題棘手，是因為政府的管理和服務能力需要提高，而不能將責任歸結為流動人口自身。政府的公共政策必須跟著群眾的需求走，不能要求群眾的需求跟著公共政策走。人口流動確實提高了管理和服務的難度、復雜度。相應地，也要求我們提高行政管理和社會服務的水平，堅持以人為本的科學發展觀，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的指導方針，與時俱進地建立新的機制，應對新的形勢，切實做好流動人口的管理和服務工作。

政府在制定有關流動人口的相關政策時，既要考慮目前如何解決實際問題，同時更要具有前瞻性的思維，政策目標是促進戶籍人口與流動人口的真正融合。要想將流動的農民工留在城市，作為宏觀政策的制定者和實施者，政府的作用至關重要，當前我們需要解決三個層面的問題：

一是制度性的問題。解決流動的農民工問題的根本出路在于順應市場經濟的發展潮流，加快制度改革和創新，按照政府職能轉變的要求，從整體上改革社會管理制度，包括戶籍制度、社會保障制度、勞動就業制度、人事制度、教育制度、財政制度、住房制度等等。

二是政策性的問題。各地、各部門要堅持以人為本的科學發展觀，以滿足流動人口需求為出發點和落腳點，按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的要求，統一認識，協調一致，齊抓共管，形成合力，制定有利于人口流動的各項政策，為人口的合理有序流動減少障礙，創造良好的環境和條件。

三是操作性的問題。流動人口的管理和服務一定要加強領導，更新管理理念，改革管理方式，提高服務能力，寓管理于服務之中，從維護流動人口合法權益的角度出發，最大限度地簡化辦事程序，減少相關手續，取消不合法、不合理、不必要的收費，為流動人口提供優質的便民服務。

流動人口已經超過了總人口的10％，是中國社會的特殊群體。流動人口是人口問題，更是社會問題、經濟問題，也是政治問題。做好流動人口計劃生育管理和服務工作是落實“三個代表”重要思想，按照以人為本的科學發展觀，構建社會主義和諧社會的需要；是促進經濟結構調整和經濟增長方式轉變，緩解農村人口壓力，促進人的全面發展的需要；是推進工業化、城鎮化、市場化，促進區域協調發展的需要；是促進工業反哺農業，城市支持農村，改變農村人口的生產方式和生活方式，解決“三農”問題，建設社會主義新農村的需要；也是穩定低生育水平，提高人口素質，改善人口結構，實現新時期人口和計劃生育工作戰略目標的需要。因此，在這個問題上，政府不可被動應付，更不可不作為。能不能解決好流動人口問題，是對政府的社會管理和公共服務能力的一次檢驗。

(收稿日期：2005-11-16 責任編輯：張朝中)