東北地區資源型城市貧困問題的調查與分析

[摘要]作為國家老工業基地的東北地區的許多城市形成了比較特殊的城市貧困問題，在資源型和資源枯竭型城市里，問題尤為突出。主要集中在沉陷區居民住宅、失業與低收入、再就業、社會保障等方面。筆者在經過實地考察、訪談和分析研究后，根據國家一系列加強社會保障、促進再就業和治理沉陷區的政策和實施的建設項目情況，就幾個主要問題作出了評論，提出了相應的對策建議。文章認為，東北地區這些城市的貧困問題積淀已久，而且數量大面積廣，在解決過程中遇到各種問題是自然的，但是中央和地方城市政府必須及時總結經驗和教訓，任何盲目樂觀都是有害的。

[關鍵詞]資源型城市 貧困問題 經濟轉型與治理

[中圖分類號)F299．2；F124．7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623(2005)06-0028-05

[作者簡介]丁四保(1952一)，博士，教授，博士生導師，綜合開發研究院(中國·深圳)公共政策研究部部長，主要從事人文地理、區域經濟研究。

改革開放以來，我國的城市貧困問題逐漸凸顯，與農村情況不同的是，農村貧困人口在不斷減少，而城市貧困的形勢卻在發展。尤其值得注意的是農村貧困基本上屬于“發展”問題，而我國城市貧困的成因有許多要歸于“改革”，特別是在老工業基地的東北地區，國有企業在體制改革中形成的大量下崗、失業人員(包括規模龐大的各種大集體人員)，使再就業面臨眾多困難，貧困大面積發生和不斷發展，其中，資源(枯竭)型城市的問題又特別突出。

雖然東北老工業基地和資源型城市的問題已經受到國家的高度重視，相關各個城市的政府正在做著極大的努力，但是多年來積累的矛盾相當深刻，問題的解決絕不可能是朝夕之間的事情。

為此，我們在東北地區選擇了五個資源(枯竭)型城市做了調查研究，在基層政府和群眾那里進一步加深了我們對問題復雜性的認識。

一、煤炭城市的沉陷區治理問題

采煤沉陷區的治理是世界性的問題。在我國，由于工業化進程中采用的是“先生產后生活”的方式，職工居住區的相當一部分與采掘區在同一個區域，采掘區的地面沉陷使職工居住區出現大面積塌陷，威脅到職工家庭的基本生存條件，并與大量職工下崗失業結合在一起，加劇了城市貧困狀況。

因此，國家在遼寧阜新、黑龍江鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河和吉林省的遼源等城市，實施了采煤沉陷區居民住宅的搬遷、維修工程。遼寧阜新開始于2002年，其他城市開始于2003年，整個工程將于2006年全部結束。工程資金由國家、省和城市共同分攤，在阜新，國家資金占70％，其他城市國家占50％，省占30％，其余20％由城市政府自籌。

由于涉及眾多低收入居民的搬遷，這項工程政策性很強，需要進一步考慮的問題也很多。

1．搬遷方式：按片而不是按戶確定搬遷區域，實施“整體搬遷”。目前的做法是通過各種調查確定每一戶的受損等級，屬于C、D級的搬遷，并通過建設“安置小區”實現整體安置；屬于A、B級的原地“簡單維修”。出現的問題包括：(1)存在“活化升級”問題，即地面塌陷是不斷發生的過程，目前以某一調查期限為截止時間的做法顯然忽略了塌陷勢必有進一步發展的趨勢；(2)在“連戶住宅”中實行“間苗式”搬遷，在群眾中引起了不必要的矛盾；(3)“間苗式”搬遷不僅要求繼續維護剩余住戶的水電供應設施，增加了成本，而且對日后的復墾造成明顯困難；(4)對留下的住戶實施“簡單維修”的操作難度很大，把資金(120元／平方米)發放到住戶手里則難以保證目標的實現，而由政府統一維修又會遇到各戶維修標準難以把握的情況。

2.面對部分搬遷群眾“住不起”新房的現實，政府一方面應該允許搬遷戶轉賣新房，一方面要有給予長期扶助的準備。從平房到樓房會在燃料、冬季采暖、自來水、物業以及蔬菜等日常消費領域增加成本。從“揀煤”取暖到繳納采暖費(23～35元／平方米·年)一項所增加的支出，就使部分搬遷戶認為難以承受。遼源市政府因此放棄了對搬遷戶轉讓居住權的限制(5年內不允許轉讓)，使這部分群眾可以通過轉賣樓房獲得收入，在其他地方購置平房，最終實現搬遷。安置小區的位置是形成轉讓居住權市場的關鍵條件，如果位置偏遠，即使安置房價格低廉，也不會有人愿意購買。從總體上看，由于實現再就業很困難，搬遷戶入住樓房之后居住成本相對增加，政府給予費用減免或住房補貼是必要的。否則，大量搬遷戶可能出賣樓房，安置小區也可能再度成為棚戶區。

3．對老工業基地城市工人集中居住的棚戶區改造應做戰略安排，應在東北地區首先試點，把棚戶區改造的范圍逐漸擴大到其他國有企業工人集中居住區，并可通過對開發商的補貼或政策性減免來加速棚戶區的改造。老工業基地城市形成工人集中居住區是我國城市化的一個突出特征。改革開放以來，這些居住區逐漸演化為城市棚戶區。大的經濟中心城市由于房地產開發機會比較多，棚戶區得到部分改造，而在眾多中小城市和資源型城市，棚戶區與城市貧困、社會問題緊密結合，孕育著深刻的社會矛盾。對此，國家已經安排在東北對上述幾個城市進行棚戶區改造，但是由于財力所限，改造只限于對“中直企業”職工居住區的基礎設施。

二、資源型城市再就業的嚴峻形勢各項政策的再落實問題

1．現行的促進下崗職工再就業的優惠政策。主要有：(1)下崗職工《再就業優惠證》，根據此證可獲得工商及行政管理的稅費減免；(2)獲得一般在2萬元左右的小額貸款；(3)政府勞動服務部門為下崗職工免費提供服務，如職業介紹、就業信息、技能培訓；(4)政府為40、50歲人員“購買”工作崗位，如城市綠地看護、路燈管護、清掃、小區保安等；(5)鼓勵下崗職工“靈活就業”，從事社區服務、家政、擴工等；(6)鼓勵企業使用下崗職工，給予稅收減免、直接的補貼、公開獎勵等。

2．政策的落實仍有漏洞，再就業形勢依然相當嚴峻。一些下崗職1反映，領取下崗職工《再就業優惠證》相當困難，即使有證，相關部門總是有各種理由照常收取稅費；所提倡的“靈活就業”，如去醫院做護工、去家庭做家政，由于下崗的太多其實根本沒有需求。從幾個城市的數家企業了解到的企業用工渠道，都是自行解決，幾乎沒有通過政府勞動服務部門獲得工人的。幾個城市的下崗職工都認為不可能去參加技能培訓，因為培訓期間的家庭生活沒著落。從七臺河市了解到的情況是，政府“購買”工作崗位的能力十分有限，即使每個月只發放200元的工資(但是購買1200元的養老保險)，也只能每人一次一年，且占40、50歲人員總數的不到25％。在阜新平安西區安置小區了解到，搬遷居民(勞動力)的80％沒有工作；獲得銀行的小額貸款很困難，不僅要用入住的樓房做抵押(貸款總額不能超過抵押房產的50％)，而且還要擁有穩定收入的人做擔保。與遼源干部座談了解到，國有商業銀行根本不做小額貸款，政府依據自己的股份并行使行政權利才使城市信用社做起來。

3．問題成因的分析。(1)下崗職工領取《再就業優惠證》遇到困難的原因是確實有人轉讓優惠證導致稅款流失而使政府警惕；勞動部門與工商等市場管理部門的協調發生障礙；最根本的原因則是與這些部門自身利益受損有關，當他們要維持一個超編機構的運轉時，就必須在“收支一條線”上想辦法。(2)勞動服務部門的職業介紹效率不高的原因是，正規的政府操作同時意味著用工單位要接受政府保障勞動者權益的監督，企業逃避責任則可以降低勞動成本。勞動服務部門由于不能為下崗職工提供培訓期間的生活保障，對于那些有家室的下崗職工來說，確實沒有可能“脫產”參加培訓。(3)商業銀行拒絕做小額貸款的原因顯然是成本太高。

4．解決問題的建議；國家加大對資源型城市政府財政能力的支持。對于地方政府來說，形成克服城市貧困的能力是關鍵的。上述調查中的城市均是依靠上級政府的財政轉移支付來維持基本的政府職能。它們的“本級財政”收入大多只有2億元左右(遼寧阜新2003年不到6億元)，而我國一般地級市的平均水平是10億元。沒有中央政府的財政支持，這些城市政府基本沒有能力為下崗職工、貧困居民提供“社會保障”。

所以，國家可考慮建立支持資源型城市保障政府再就業服務功能的專項資金，切實支持相關職能部門的正常運轉，實現“收支兩條線”，通過保障政府職能部門利益實現其“再就業服務”功能；落實對使用下崗職工、并保障職工權益的企業的各種優惠或獎勵，逐步把企業用工納入政府勞動保障的規范渠道；為參加技能、職業培訓的下崗職工提供培訓期間的生活補貼；為40、50歲人員“購買”工作崗位；為城市信用社注入資本金，增加政府股份和增加政府對小額貸款的影響力。

三、城市經濟轉型要有科學的要求和引導

克服城市貧困的根本出路是發展經濟，所以各地城市政府都把發展經濟、經濟轉型作為首要工作任務，并形成了上報中央政府有關職能部門的轉型工作方案。在調查中我們感到，有三個方面的問題應該得到應有的關注。

1．城市政府要注意引導市場經濟軟環境的建設。第一個案例——引導市場信用機制的建立。由于意識到嚴峻的再就業形勢，阜新市海州區在建設“民主村安置小區”的時候把搬遷安置與實現再就業結合起來——在提供150套住房的同時，修建了150個大棚，用于栽培蘆薈。區政府與沈陽的一家企業簽定合同，企業先期提供蘆薈苗，職工交付50％的費用，企業每年收購兩三次，在收購款中扣除其余的苗款，預期職工每年可獲得5000元以上的收入。但是企業違約，兩年來只一次性收購了4戶職工的蘆薈。海州區政府不得不為每戶職工提供每月500元的補償。這個案例告訴我們，如果地方政府能夠為安置小區的職工家庭購買相應保險，政府和職工家庭的損失就可以降至很小，但是，市場風險分擔機制的形成要求政府有明確的觀念和有力的引導。

第二個案例一一引導“非政府組織”和規模生產的發展。黑龍江省伊春林區下崗職工的生活處境在各類城市中是最好的，因為他們有可以直接利用的生產資料——林地和土地。依靠林下采集(松子、榛子、蘑菇、野果、藥材等)、林下栽培(木耳等)和養殖業(鹿、豬、牛等)的收入就可以達到1萬元以上／年·戶。但是，職工從事這類產業都是個體行為，與市場的直接關聯很少，中介入的作用很大，價格行情基本掌握在個體收購商手里。政府引導形成規模生產和培育民間行業組織將是維持職工家庭收入穩定增長的關鍵。

2．引導下崗職工向農業轉移的產業轉型要慎重。由于東北地區的幾個資源型城市都擁有比較多的土地、草場資源，鼓勵下崗職工從事農牧業生產自然成為經濟轉型的一個思路。阜新市海州區政府在民主村建設的安置小區，租用了當地農民的300畝“口糧田”，出現的問題是侵害了農民權益：合同上的土地租金標準(300元／畝，年)低于市場600元／畝·年的水平；政府兩年來由于財政能力有限而沒有兌現，引起農民的上訪；實際上是與農民爭奪土地和爭奪本來已經緊張的農副產品市場。短期看，下崗職工從事農牧業，特別是城市郊區的蔬菜、養殖業缺乏經驗和技術；長期看，即使是在土地資源相對豐富的東北地區，農業規模依然很小，農業勞動力應該逐漸減少而不是逐漸增加。

3．中央政府應該明確“增加就業”的產業引導目標，對勞動密集型的產業項目給予政策鼓勵。失業導致的貧困是資源(枯竭)型城市的最根本問題，所以東北地區資源型城市經濟轉型的產業(項目)選擇應該與東北老工業基地振興有所區別。但是我們看到，上項目、上資本和技術密集型項目、上那些投資數額多的大項目成為各個城市政府實現經濟轉型的基本興奮點。

根據對我國2003年各個工業行業的統計，下列行業的人均資產在20萬元以下可以視為勞動密集型產業：紡織(包括針織)、服裝、木材加工、家具制造、通用設備等。農副食品加工、食品制造、電子元件等企業人均資產在20萬元左右，接近勞動密集型產業。而醫藥、化學纖維、電子通訊(電子元件以外)、家用電器、鋼鐵、交通運輸設備等都在35～45萬元以上。調查中看到的重點發展項目，如農副食品加工、醫藥、鋼鐵、機械制造、金屬材料等項目對城市工業產值的貢獻明顯大于增加就業崗位，而且部分項目對資源環境的壓力很大。

現在的情形是“四個相同”，即資源枯竭型城市的經濟轉型模式與國內一般城市的經濟發展模式相同；“看項目、談振興、促發展”的政府工作思路相同；“先污染后治理”、對于項目“來者不拒”的傳統引資方式相同；以GDP論英雄的干部政績觀相同。

所以中央政府應該在支持資源型城市經濟轉型過程中，明確要求以增加就業崗位為首要目標，以實現可持續發展和轉變增長方式為基本方式，并只對有利于實現上述要求的產業項目給予政策支持。

四、經濟管理體制問題成為資源型城市實現經濟轉型的障礙

1．伊春的“政企不分”。伊春目前仍然沿襲的是林業局、地方政府不分的體制。在這個體制下，管理者既可以從企業角度獲得利潤，也可以從政府角度獲得地方財政收入，既可以行使對企業的管理權限，也可以行使地方政府的管理權限，利益的驅使成了障礙政企分開的一個重要因素。在這種存在障礙因素的條件下，伊春實現政企分開的成本越來越高，從上個世紀80年代的幾千萬元增加到90年代初的1．5億元，到今天已超過了億元。有計劃到2010年徹底實現政企分開，但是如果沒有國家的支持，地方經濟目前基本沒有能力承擔企業剝離“辦社會”的負擔。

2．目前實行的林權改革不利于伊春的政企分開，把一部分林權劃歸地方政府可以增強地方發展“財源項目”的能力。目前的情況是，林場的森林資源完全屬于中央直屬的林業企業，林權的流轉完全由林業企業掌控。如果地方政府手里沒有屬于自己的森林資源和林地，地方政府也就沒有用于發展地方經濟、開發轉型產業項目所必需的資源和土地，“招商引資”在很多情況下成了一句空話。“政企分開”將意味著新的地方政府失去對林業資源的擁有，這也成為障礙體制改革的一個關鍵因素。所以，要實現伊春的管理體制改革，必須首先解決林權的改革問題。

黑龍江省的一位領導同志認為，“林業的問題出自于改革，林業的出路也在于改革”，是很有道理的。

3．同樣可以給地方政府劃出一塊石油、煤炭資源的擁有權，保證地方政府有資源手段進行經濟的轉型。大慶的經濟轉型、發展石油資源深加工的后續產業遇到了沒有資源可以利用的困境。

“中石油”擁有大慶地區主體資源。即將從俄羅斯年進口的2000萬噸原油中的1200萬噸分配給大連，600萬噸分配給吉林，余下的200萬噸也沒有黑龍江省的份兒。“中石油”發展石油化學工業的戰略布局是在南方，因為那里是石油化學工業產品的基本消費市場，也是“中石油”與國內其他企業競爭的“主戰場”。黑龍江省和大慶市作為地方政府不可能干預“中石油”作為企業的經營戰略，但是手里沒有石油資源，發展石油加工等接續產業也可能成為一句空話。黑龍江省的幾個煤炭工業城市同樣遇到了煤炭資源、礦山土地全部掌握在“龍煤集團”手里、地方政府缺少煤炭和土地資源的窘況。

五、建立長效機制、與城市貧困做長期斗爭

1．東北地區資源型城市再就業形勢十分嚴峻，導致的貧困因素將長期存在。資源型城市、東北地區其他老工業基地城市，以及國內這類城市，大量失業導致的大面積貧困的問題是十分嚴重的，對未來形勢的估計不容樂觀，理由有：

如果我們考慮到“大集體人員”，還包括除了“廠辦大集體”以外的其他人員，即原來“二輕局”系統的“大集體”、原來街道和事業單位辦的“小集體”、原來的“長期合同工”，等等，對這些城市貧困居民實現社會保障和給予再就業的優惠，就是一個非常龐大的財政負擔；即使我們實現了“失業并軌”，在國家資金支持下建立了政府保障體系、把企業的沉重負擔承擔了過來，但是，社會保障體系下的失業保險最多發放24個月，而絕大多數下崗職工仍然要面臨在勞動市場上實現再就業問題；

存在城市大面積失業情況下，低收入肯定影響居民有效需求，城市服務業吸納就業的能力將十分有限；

勞動密集型制造業在我國盡管已經出現了由東部沿海向中部地區轉移的傾向，但是大跨度地向東北(和西部)地區轉移將很困難，東北地區必須為爭取更多的制造業崗位做十分艱苦的努力；

農村剩余勞動力、大中專畢業生、復轉軍人作為新增勞動力人口使下崗職工再就業壓力不斷加大；

城市下崗職工因為時刻要養家糊口，不可能像農民工那樣離開家庭，作為“剩余勞動力”在外地流動；

城市下崗職工因為沒有土地、林地等生產資料，不可能像農民和林場職工那樣依靠自己的勞動獲得最低生活保障；

最重要的是，長期看，全國的就業形勢并不樂觀。

2．相對于農村的“開發式扶貧”，在資源(枯竭)型城市和老工業基地城市建設社會保障、政府救助的長效機制更為重要。

與解決城市貧困人口問題不同的是，農村形成貧困的很重要原因是惡劣的農業自然條件使得土地不能成為居民生活的最低保障。資金和技術的幫助可以改變生產條件，所以，“開發式扶貧”成為一種成功模式。城市貧困的嚴重性在于貧困居民手里沒有土地，下崗職工離開了工廠之后沒有任何生產資料和生產技能可以作為生活保障的手段。這就是國際社會對貧困的一種新定義：創造收入的能力和機會的貧困。

從理論上講，我們可以為城市下崗職工提供各種各樣的“機會”，如民營經濟和中小型企業、服務業、勞動密集性制造業、小額貸款(用于從事商業)、職業培訓(用于形成新的“能力”)等等。但是事實上我們看到的是，東南沿海地區特定條件下的民營經濟(中小型企業)還不能適應東北這類城市的環境；由于整個城市經濟的需求不足，服務業缺乏擴張的動力；勞動密集型制造業高度集中在東南沿海地區，除非它們做大跨度的地區轉移，否則東北地區很難與之競爭；最需要形成新的勞動技能的是那些必須承擔養家糊口責任的中年、“40、50歲人員”，“脫產”職業培訓意味著這個期間沒有收入，對“培訓預期”的懷疑和無法承受培訓期間的收入損失，是現行政府培訓很難為廣大下崗職工接受的基本原因。

為此，在已經實施的克服城市貧困的諸種手段中，如金融、就業、區域政策和財政政策中，惟一有效的只能是財政手段，即建立社會保障和政府救助的長效機制。

理論分析也認為，提高政府對最低收入群體的救助水平所產生的邊際效益(產生的有效需求)是明顯增加的，所以重要的是：在現有基礎上擴大社會保障體系的覆蓋范圍，把各類大集體人員都納入這個體系，實現更廣泛的政府救助；在現有基礎上提高社會保障體系的保障水平，使其具有再就業(培訓)間生活保證、醫療和教育保證的功能。

3．建立國家對城市貧困的長期監控體系，與城市貧困做長期斗爭。無論我國的城市貧困問題有多么嚴重，都是我國社會經濟發展的產物。必須強調，貧困是被“發展”所“發現”的，如果沒有我們一部分地區、一部分城市和一部分人富裕起來了，我們就不會關注到城市貧困問題。但是回顧問題形成的歷史，我們“發現”東北地區資源(枯竭)型城市和它們的貧困的方式是被動的。

遼于省阜新問題的嚴重性是當地經歷了連續三年的農業自然災害、發生了多次大規模下崗工人群體事件，地方政府陷入難以運作的情形下，才使資源(枯竭)型城市問題上升到高層政府的議事日程。東北等老工業基地城市的問題也是在出現了激烈的社會矛盾之后才引起國家高度重視。

與“先污染后治理”的成本高昂一樣，“先貧困(衰退)后援助”的成本同樣難以承受，治理和促進其經濟發展的效應也難以保證。

所以建立一個長期的監控體系是必要的，包括：建立國家對經濟衰退城市(地區)、城市貧困等的監視、預警機制；建立國家為解決相應問題的資源動員體制(專項的財政準備金及其形成機制)；連同已經實行的衰退產業援助機制、資源開發產業補償機制、天然林保護工程、對東北地區地方政府建立社會保障體系的國家援助等一起，納入國家法律體系的建設。