溫嶺民主懇談會：為民主政治尋找生長空間

1999年6月25日，溫嶺市松門鎮黨委、政府召開了村民們從來沒有見識過的會議。和往常不一樣，這次會議沒有鎮領導鏗鏘有力的宏篇大論，200多名自發趕來的群眾與鎮領導進行了平等的對話。群眾提出的問題大到村鎮建設規劃，小到鄰里糾紛，鎮領導耐心聽講、周詳地解釋與答復。

這就是最早的一次民主懇談會。5年過去了，這被人稱為“泥土里誕生的村議會”并沒有消亡，它不斷演進，已經成為一種新型的民主形式。有學者認為，溫嶺民主懇談會為中國的民主政治尋找了新的生長空間。

初始形態：思想政治工作的創新載體

民主懇談是浙江溫嶺市原創性的基層民主形式。但是，民主懇談創始者的初衷并不是為了構建一種新型的民主形式，而是探索新形勢下如何加強和改進農村基層的思想政治工作。

鄉鎮一級的民主懇談會一般每季度召開一次，一期一個主題，懇談會的內容主要是當地的重點工作以及群眾普遍關注的問題。參加懇談會的群眾大多是有備而來的。在松門鎮第6期城鎮建設民主懇談會上，松西村某拆建戶一位60多歲的婆婆帶領四個媳婦向政府提意見，說按照“拆一還一”的拆遷政策，她家被拆了六間房子應該還給六間宅基地，為什么政府只給了四間。她們手持鎮政府的紅頭文件，輪番上陣，據理力爭。

村一級的民主懇談會每半年召開一次，凡本村村民均可參加。方式與鎮民主懇談會類似，但村級民主懇談會的開展并不順利。最初，有些村民的發言無序、非理性和情緒化比較突出，有“火藥味”。過激的言辭批評使村干部頗為尷尬，部分村干部則反映自己有種被“批斗”的感覺。有些村干部開了一次懇談會后就不敢再開第二次了。

隨著村民在懇談會上提出的問題和要求逐步得到妥善的解決，村民們對干部的態度也漸漸地改變，由猜疑轉向信任，由抬杠轉向合作，由矛盾轉向和諧。

幾年下來，村民和村干部逐漸接受了民主懇談會，民主懇談會漸漸成為村民的生活方式，成為農村黨支部和村委會的“執政”方式。據了解，松門鎮有一個村每年召開民主懇談會30多次，懇談的內容大到村莊整治，小到村里垃圾桶的制作樣式。為此，有媒體贊譽說這是“泥土里誕生的村議會”。

體制外的生長：原創性的基層民主形式

民主懇談作為群眾與政府平等對話的一種新的方式和機制，它無疑是思想政治工作的一個創新載體。然而，從更深層次考察它的特性，民主懇談已經超出了其思想政治工作的本來意義，“懇談”一詞已經涵蓋不了其內在的全部價值，這是民主懇談的創始者始料未及的。

由此，民主懇談會也就進入了它的第二個發展階段———由思想政治工作的載體轉向基層民主。

2000年12月25-26日，溫嶺市委與浙江省委宣傳部、浙江日報社聯合召開了“用民主方法加強和改進農村思想政治工作研討會”。與會專家在觀摩了松門鎮的民主懇談會之后，他們對民主懇談的關注和興奮點不約而同地從農村思想政治工作轉向了基層民主。

有了對民主懇談的親身體驗，人民日報社記者吳感慨地說，“這不是演習，是真刀真槍的實戰，沒想到會這么熱烈，這么切合實際。民主懇談會實際上就是提供了一條讓群眾參政、議政的渠道。”

2001年6月22日，牧嶼鎮政府召開“牧嶼山公園建設民主懇談會”。在政府負責人和武漢市城市建設規劃設計院的專家介紹了公園建設初步方案后，100多位自愿前來參加懇談會的群眾對鎮政府提出的方案展開熱烈的討論，提出了35條意見和建議，內容涉及公園的建筑設計風格，景點的設計、命名、布局，公園周邊地區污染源的治理等等。經過市建設局和設計院專家的研究，其中17條被采納，原方案也進行了較大的修改。

2002年8月11日，溫嶠鎮政府召開“江廈學區校網調整民主懇談會”。鎮政府從優化教育資源配置和提高教學質量的角度考慮，建議將青嶼中學撤并到江廈中學。可是，他們沒有想到這一“好事”竟遭到青嶼片群眾的強烈反對。群眾反對的理由很簡單：學校撤并帶來的食宿、交通費用增加了他們的經濟負擔，而且學生上學早出晚歸途中也不安全。

為此，鎮黨委、政府在懇談會現場慎重研究了群眾的意見后當場作出決定，青嶼中學暫緩撤并，待撤并時機成熟后再做研究。當鎮黨委書記宣布這一決定時，現場響起了熱烈的掌聲，幾位青年人激動得把手中的頭盔拋向空中。

體制內的融合：推動基層人大改革

民主懇談會源于基層的創新，是沒有法律地位的，屬于體制之外的制度安排的自然生長。而這種體制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持續性呢？這就涉及到一個制度框架問題，也就是民主懇談與法律、法規和現有的一些具體制度協調的問題，其中最主要的是與基層人大制度如何協調。

基層鄉鎮人大有四項法定的重要職權，即選舉權、罷免權、重大事項決定權和對政府的監督權。然而長期以來，鄉鎮的重大公共事務并不是由鄉鎮人大作出決定，社會重大公共事務的決定權事實上集中在鄉鎮黨委和政府。至于鄉鎮人大對政府權力運行的監督，也是無從談起的。

處于“死機”狀態的基層人大，讓我們獲得了一個想象空間，我們開始探索民主懇談會與基層人大結合的可行性以及結合的有效途徑，試圖以民主懇談會“激活”基層人大；另一方面，通過民主懇談會與鄉鎮人大的結合，將游離于體制外的民主懇談會納入現行的制度框架之內，將這一具有原創性的基層民主形式導入可持續發展的軌道。這樣，民主懇談會就進入了第三個發展階段。

今年初，溫嶺在新河、澤國等地進行民主懇談與基層人大結合新的探索。新河鎮探索的課題是“參與式預算”，即讓人大代表和公眾參與并監督鎮政府2005年度的財政預算編制，這一次民主懇談會被引入鎮人大體制內。

7月27日，新河鎮在人代會期間召開民主懇談會，90名鎮人大代表直接參與了政府的財政預算編制，193名群眾自發前來參加旁聽。鎮人大代表和到會的群眾就鎮政府的預算方案與鎮政府進行了對話和質詢，并提出了縮減行政管理費開支、增加教育投入等18個問題。

懇談會結束后，政府與人大主席團、人大財政審查小組召開聯席會議討論人大代表提出的問題，調整了包括縮減行政管理費25萬在內的9個項目，增減的資金合計237萬元。鎮政府據此修改了財政預算，并在第二天的人大代表全體會議上獲得通過。

世界與中國研究所所長李凡認為，目前我國的一些地方政府雖然也在進行公共預算改革，但仍然是由政府主導，人大并沒有真正改變“橡皮圖章”的地位，新河鎮的預算改革是中國地方政府公共預算改革的重大突破，實現了初步透明和參與的公共預算改革。

創新的意義：治理型模式的張力

溫嶺民主懇談經過5年多時間的不斷探索、深化、完善和發展，已經初步臻于制度化、程序化、規范化，擴大了基層民主，改善了黨在基層的領導方式和執政方式，北京大學政府管理學院副院長王浦劬教授稱之為“原創性的民主載體”。

王浦劬教授認為，從溫嶺基層民主建設的邏輯起點看，它不是首先選擇民主選舉制，而是首先選擇民主決策、民主管理這些環節，當然也包括民主監督，這樣它就提出了一個民主政治建設新的切入點和模式，這種模式可以概括為治理型模式。

至于民主懇談的實踐意義，他以“四層解讀”來歸納：第一層解讀，溫嶺民主懇談會內含著對中國基層民主建設，特別是中國基層權力組織戰略思路的思考；第二層解讀，有助于社會矛盾的解決和決策效率的提高；第三層解讀，民主懇談會雖然是基層的民主，而現有的做法已經體現出了黨的領導、人民當家作主和依法治國這三方面的統一；第四層解讀，它還包含著這樣一個命題，中國共產黨作為一個執政黨執政方式如何改變，也包含提高執政黨執政能力的問題。

中國人民大學國際關系學院副院長、政治學系張小勁教授認為，溫嶺懇談會揭示了中國農村基層改革和制度變遷的重要方式：在既有的制度框架下的改進與創新，為民主政治尋找和確定新的生長空間。