地下監督： 反腐敗該不該“無間道”

最近，重慶市涪陵區秘密聘請了保密的干部觀察員，像《無間道》一樣上演“臥底”的情節，對全區處級以上干部進行“地下”監督（《重慶經濟報》2005年7月6日）。這一措施甫一公布，即引起全國媒體的報道和公眾的爭議：這種方式是否真能成為反腐敗有效措施？是否有違法治精神？地方黨委組織部門是否有權組建一支“秘密隊伍”來監督干部？贊同者有之，反對者有之。對此問題，我們應有必要的思考和警醒。

干部觀察員的“非常任務”

在重慶涪陵區，有43人在和普通人一樣工作、生活之余，還懷有一項秘而不宣的任務：監督該區處級及處級后備干部的工作圈、生活圈，然后向組織匯報。這就是“干部觀察員”，聘期兩年。據悉，這一制度于2004年9月已顯露端倪。該區最初聘請了200多名干部觀察員進行試點，此后又對這200多人進行了四到五次的遴選，最后才將人數定為43名。他們來自人大代表、政協委員、民主黨派和無黨派人士以及普通群眾。

為消除干部觀察員顧慮，使其安心工作和防止受到人身攻擊，涪陵區對其聘請采取了秘密方式。這43人是從區領導手中秘密接過聘書，他們并沒有額外的收入，其基本工作流程是這樣設計的：觀察員收集的信息，經分析后，通過電話、信件或面談方式，反饋給區委組織部干部監督科。該科再安排特定人員進行調查核實，最后向部領導匯報，采取有關措施，觀察員有權詢問對反映問題的處理情況。對干部觀察員管理，體現在半年召開一次觀察員會議，不定期向其發送學習材料，傳授觀察技巧，根據情況布置某一時期的重點觀察任務。干部觀察員與區委組織部干監科單線聯系，彼此互不認識。同時，他們被分別編號，在舉報中，觀察員署編號即可，以實現“舉報信件萬一被傳閱，別人看到的也只是一個編號而已?！彼麄儽O督的結果將作為干部任用、管理和獎懲的重要依據。據透露，這份43人的名單為中共涪陵區委組織部3名官員掌握，接到舉報后將由這3名工作人員參與調查。此外，為最大程度地杜絕作弊，涪陵區委組織部將定期、不定期地對43名干部觀察員進行考核，如有工作不力的，將直接被解聘。

涪陵區委組織部表示，實施干部觀察員制度只是在當前體制下對干部監督體系的一個補充，不能指望它就能成為反腐的主要渠道，或認為它可以解決一切問題，而是希望干部們少犯錯誤或不犯錯誤，把精力放在工作、家庭和社會責任上。據悉，涪陵區率先在重慶市實行“密聘”干部觀察員，如該方式效果顯著，有望在全市推廣。

事實上，這些年各地為反腐都采取了一些類似的新鮮舉措，如妻子監督丈夫、“小眼睛”盯“大眼睛”等反腐招法。2004年8月初，中共浙江省永康市委組織部下發文件，在全市聘請15個黨政一把手的妻子擔任“兩圈”(生活圈和社交圈)監督信息員。對于作為黨政一把手的丈夫在八小時以外的生活圈和社交圈做些什么，這15個妻子將予以重點檢查和監督，并隨時向組織部門反映丈夫的情況。應該說，眼下在干部監督措施不到位的情況下，涪陵區聘請干部觀察員進行秘密監督，實際上是一種事前監督，是變“被動監督”為“主動監督”的一種新形式，一個補救措施，具有一定的探索意義。

反腐，別在創新中迷失

可以說，密聘“干部觀察員”體現了地方黨委和政府加強廉政建設的信心和決心，但仔細深究下去，卻反映了一種無奈。這種舉措是治標不治本，其反腐防腐思路不得要領、劍走偏鋒，其合法性和有效性亦令人質疑。

第一，秘密“偵探”及“地下”監督，和民主監督相去甚遠。

反腐倡廉的關鍵不在于追求形式上創新，而在于以民主制約和權力監督的陽光制度。在干部監督手段的選擇上，只有符合現代政治文明的基本規范，才是正確的方向。一方面，涪陵區用這種方式來監督自己干部，還要對“干部觀察員”實行嚴格的保密措施，讓人看到了組織部門對干部的信任程度的降低，并不利于干部隊伍的穩定。聘用秘密“干部觀察員”作為一種干部監督機制，此舉雖然可以令一些貪官、庸官膽戰心驚，但是對于那些本本分分、忠于職守的廣大黨員干部來說，是否也會有一點不被信任的“心寒”呢？

另一方面，涪陵區的這種做法也是沒有充分利用現有監督體系的體現。拓寬干部監督渠道，完善干部監督網絡是十分必要的。但是，拋開中國現有監督體系，啟用“干部觀察員”秘密監督干部的“非常規”方式，凸顯的卻是民主監督的困局———某些地方的人大監督、政府監督、社會監督體系中存在缺憾。解決監督不力的問題并不是要擴大監督隊伍，而是如何使現有監督體系的職責得到充分發揮。

對于干部監督來說，其實最有效的就是公開而廣泛的人民群眾監督。這種“密聘”干部觀察員的監督方式，只能起到限制約束公民對官員行使監督權的作用，并不值得其他地區學習推廣。

第二，秘密“偵探”及“地下”監督，沒有在法制框架下進行。

任何一項廉政制度建設，都要置于黨紀國法建設中統籌安排，與國家法律、法規以及黨內法規的基本精神、基本原則、基本政策保持高度一致，才可能具有生命力。對干部進行監督是必需的，但是建設一個現代化的國家必須依憲治國、依法治國。目前，《黨章》沒有設定“干部觀察制度”，其他規范性文件里也沒有關于“觀察員”的機構、編制、經費渠道、預算科目等保障條款。按照我國法律，只有刑偵部門才有偵探權，任何個人或者團體是不具備偵探權的?！案刹坑^察員”不屬于有資格的司法部門專業人員，領導干部的“生活圈”不屬于可以依法偵探的范圍，地市一級的組織部門也沒有權力“密聘”業余性質的“偵探”。秘密聘請人暗中監督干部既無法律依據，也容易違背公民社會的精神。這是建設和諧社會中的一個不和諧音。

顯然，涪陵區的干部觀察員制度存在著天然缺陷：它并非建立在信任司法機關，信任多數普通干部的基礎之上，也沒有貫徹“依法治國”的理念和意識，而是由徹頭徹尾的“清官意識”主導了整個制度的建立，是典型“人治”社會才常用的手段。社會監督必須在法律允許的范圍內進行，監督應該是公開的、相互的。

第三，秘密“偵探”及“地下”監督，加大了干部監督風險與難度。

目前，一個不可忽視的問題是，普通公民的監督權在不少地方和領域還沒有得到真正的落實，打擊報復舉報人的事件層出不窮。河北省石家莊建委干部郭光允舉報原河北省委書記程維高的違紀和腐敗問題而備受打擊迫害即是例子。啟用體制外“非常規”手段來對領導干部加以監督，其結果將導致監督的風險與難度加大。雖然涪陵區委組織部信誓旦旦表示對干部觀察員的職務、姓名等實行嚴格的保密措施，但是地球人都知道，這種保證是靠不住的。既要監督領導，又不能暴露身份，“地下”干部觀察員承受的壓力和風險可以想見。

同時，干部觀察員既沒有因為領導干部腐敗而利益受損，更不可能從懲處腐敗中直接獲益，他們會冒著風險干吃力不討好的事嗎？而且，真正了解領導干部“生活圈”的人，往往是領導身邊的人，看到或聽到領導一些不良苗頭甚至違紀違法行為，領導身邊的“干部觀察員”是否有勇氣向有關部門反映也是一個未知數。

第四，秘密“偵探”及“地下”監督，難以達到預期目的。

密聘“干部觀察員”的做法，仍是一種“觀賞性立法”。一方面，“下級監督上級”是干部監督體系中不可缺少的一個部分，但是這批義務觀察員畢竟只是臨時聘用而且有隨時被解聘的可能，其監督權力并非法律賦予，那么用什么制度保障“干部觀察員”監督區委書記、區長呢？同時，這種監督因其隱秘性，注定是無序、失范的。監督誰、何時監督，幾乎全憑“密探”的好惡。這種不透明的監督，不僅助長了人們對社會的不公正感，而且也增長人們相互猜疑、戒備、恐懼的心理。即使一時有些許的監督效果，最終也會得不償失。

“觀察員”的觀察亦缺乏公正性。要確保公正性，需對干部觀察員在制度上有所約束，比如，客觀公正的標準是什么？為防止觀察員的私心，應不應該有回避規定？顯然，現行的制度還比較粗略。還有，觀察員不被允許使用任何設備，僅憑肉眼觀察，客觀性、準確性必然要打折扣，而且也很難提供清晰的線索，供組織部門進一步細察。這個矛盾說明了“因為觀察手段有限，觀察員的作用實際上也是有限的”。所以，這種體系缺乏可操作性，甚至很有可能流于形式。