５５０億美元：減債的挑戰

可望達到550億美元的巨幅減債是國際減債運動的重大成就，但如果發達國家們不對貧困國家解除貿易壁壘，這仍然不過是杯水車薪

在東非的坦桑尼亞，人們至今無法忘記削減債務給他們帶來的實惠。

2002年，由于世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等債主決定免除坦桑尼亞一半的外債，緩解了財政壓力，坦桑尼亞停止在國內征收學費。結果，該國在校學生人數猛增了100多萬，近全國3％的人口獲得了受教育的機會。

國際救援機構一直把坦桑尼亞的經驗作為減債運動給不發達國家造福的經典案例。今年9月下旬，全球最發達國家組成的八國集團與世界銀行和IMF達成又一項重要協議，使類似的福利可以拓展到包括坦桑尼亞在內的數十個最貧窮的國家。

9月24日、25日，IMF和世界銀行相繼批準了由包括美國、日本、德國、法國、英國、意大利、加拿大和俄羅斯的八國集團提出的減債計劃。據此，世界銀行國際發展協會（世行負責向貧困國家提供貸款的部門）、IMF和非洲發展銀行同意免除18個最貧困國家所欠的至少400億美元外債。這些債務幾乎都是上述機構多年來向這些貧困國家提供的援助性低息貸款，其中70％是欠世界銀行的。

IMF初步估計，減債總額將達到400億美元。如果另外20多個貧困國家符合條件，減債范圍還將擴大，總額可能達到550億美元。

“國際社會其他成員對此也感到滿意。”此次減債計劃的制定者之一、英國財政大臣戈登布朗說。

18個貧困國家很快將從減債計劃中獲益，其中14個在非洲，四個在拉丁美洲。以東非的烏干達為例，28億美元的外債將被一筆勾銷。西非的加納則被免除了40億美元債務，占其多邊債務的80％。這些國家的官員紛紛表示，減債有助于集中他們的國內財政資源，發展扶貧項目。

誰來埋單？

“（減債計劃的）整個談判過程顯示出了‘雪球效應’?！笨偛吭诿绹拇壬茩C構“國際樂施會”（Oxfam International）官員喬納森赫本（Jonathan Hepburn）對《財經》說。

僅僅在幾年以前，“減債”一詞還只是富裕國家中的一種泛泛的概念——他們應該采取措施減輕貧困國家沉重的債務負擔；如今，富裕國家們則“已經接受了完全免除最貧窮國家債務的原則，并且認為這對達成‘千年發展目標’十分必要”。

在過去幾年的談判過程中，各方就解決這一問題提出了多種答案。包括德國和英國等“八國集團”國家曾提出，IMF應該出售其450億美元黃金儲備的一部分，用以補償損失的還款。但美國則表示強烈反對，這一提議無果而終。對此，美國加州伯克利大學政治經濟學教授巴里艾欽格林(BarryEichengreen)解釋道：“出售IMF的黃金儲備無異于釜底抽薪，將給IMF在未來的援助行動帶來更大的麻煩?！?/p>

美國還曾一度反對由富裕國家貼補世行和IMF損失的計劃，希望“羊毛出在羊身上”——把貧困國家減債的數額在將來對他們的援助中扣除。但這也因歐洲國家和加拿大等的反對而作罷。

關于究竟應“全額免債”還是“暫緩支付”，八國集團內也曾有爭論。在今年7月于蘇格蘭舉行的八國集團會議上，各方終于決定對債務本息合計，一筆勾銷。

9月23日，八國集團的財政部長于向世界銀行行長保羅沃爾福維茨（Paul Wolfowitz）做出的承諾，最終促成了這個歷史性的巨額減債計劃：八國集團將承擔因免除債務而導致的財務損失，保證債權機構運作不受影響。八國集團的承諾顯然也推動了其他世行和IMF股東國家對減債計劃的接受。但是，這還只是意向性的協議，具體執行尚需時日，而且過程將十分復雜。

“我認為，這就像是清理桌面；在這之后，那些準備有所作為的國家就可以付諸行動了。”伯克利大學的艾欽格林教授說。他曾經擔任IMF的高級政策顧問。

誰符合條件？

目前，第一批符合減債條件的“高負債貧困國家”（HIPC），包括四個拉丁美洲國家和14個非洲國家；另有十個非洲貧困國家已經開始申請過程，但尚未完成。此外，第三批HIPC有13個國家，其中包括亞洲的老撾和緬甸。

所謂“HIPC債務計劃”，是世行和IMF于1996年提出的以減貧為目標的減債計劃。該計劃對哪些國家符合HIPC條件，已經做出了相當苛刻的規定，例如必須是接受世行和IMF援助性低息貸款的貧困國家；而且有一系列數字標準，如債務與出口額的比例超過150％時，才有資格成為HIPC，等等。

從原則上講，此次八國集團減債計劃是HIPC減債計劃的延伸，在HIPC的基礎上不應該強加額外條件，世行和IMF對此也做出了承諾。但是，不少窮國認為，HIPC的條件已經使他們疲于應付；他們更懷疑新的減債計劃在實施中是否還會出現附加條款，導致對他們的嚴重不公。到目前為止，在這方面還沒有清晰的說法，令不少窮國感到不安。

“作為減債計劃的支持者，我們將密切注意，防范額外條款的出臺。”國際樂施會的赫本認為，“目前最迫切的事情，就是貧困國家應該立即得到減債福利?！?/p>

另外，對于是否只有HIPC國家才可申請新一輪削債福利，也存在爭論。赫本說，不少國際慈善和援助機構仍將大力推動尚未參與HIPC計劃的國家享受減債待遇，“這些資源將給這些國家帶來巨大的機遇?！?/p>

貸款模式待變

但是，對于赤貧國家來說，減債帶來的機遇是否足夠幫助他們擺脫貧困？

耶魯大學經濟系教授加麗娜黑爾（Galina Hale）認為，舉杯相慶后，國際社會需要付出更大努力，保證債務國把節省下來的資金有效地用于國內發展計劃。

對于首批即將被減債的18個國家來說，情況比較樂觀。由于他們已經完成了HIPC的要求，做出了相關的改革措施，減債的福利更容易轉化為刺激經濟發展的動力。同時，他們也具備了接受進一步發展援助的條件。但對于HIPC之外的國家，這個過程將比較艱難。

加州伯克利大學的艾欽格林教授說：“減債只是一個起點，為改善政府治理和機構建設等問題提供了條件……減債不是根本解決方式；債臺高筑只是一種癥狀，而不是病因?！?/p>

這也對世行和IMF等機構向窮國提供援助的方式提出了新的要求。世界銀行正在考慮減少發展貸款，轉向以無償援助為主的項目?！耙恍┭芯匡@示，極端貧困的國家通常無法償還貸款。從效率的角度出發，還不如直接給他們無償援助?！焙跔柦淌谡f。

為了提高受援國的積極性，世行鼓勵這些國家“競標”援助項目。他們可以提出自己能夠接受的條件，以此向世行申請適合它們的援助項目；一旦成功，則受援國在接受無償援助的基礎上自主管理這些項目，而能否獲得持續援助，則取決于現有項目的實施效果。

與此同時，IMF也在重新評估自己的扶貧工作。IMF創立的宗旨，是保證國際貨幣和金融體系的穩定，例如幫助國家擺脫支付危機等，并不包括對低收入國家的援助。但自1999年以來，它開始向貧困國家提供援助性低息貸款。IMF最近也在考慮建立新的分支機構，專門應對貧困國家面臨的債務和發展問題。

伯克利大學的艾欽格林教授認為，IMF應該回到它最初設立時的道路上。為應付突發的危機，貧困國家偶爾會需要緊急金融援助，但平時的低息援助貸款更符合世界銀行的任務范圍，而不是IMF。“IMF更應該貸款給接入國際金融體系的國家，如中等收入國家、新興市場國家等?！?/p>

疑慮依舊

9月下旬達成的減債協議可能產生連鎖效應，促使其他公共債權機構采取類似的措施。

對于首批18個HIPC國家中的四個拉美國家——洪都拉斯、尼加拉瓜、圭亞那和玻利維亞——這尤為重要。因為除了欠世界銀行和IMF的債務，他們還負有對泛美洲開發銀行（Inter-American Development Bank）類似的發展貸款債務。如果后者從善如流，將給貧困國家帶來更多的實惠。

但是，這也不完全是福音。因為一旦財政壓力減輕，窮國們與其國際商業債權人討價還價的能力就會被減弱。赫本說，這些國家應該提高警惕——他們的商業債權人，例如商業銀行和雙邊債權國，可能施加更大的壓力，催促他們償還欠款。

此外，貿易專家表示，如果發達國家們不對貧困國家解除貿易壁壘，減債的舉措不過是杯水車薪；而世界貿易組織（WTO）多哈回合談判的結果，才是決定最貧困國家命運的關鍵。

一向對西方持批評態度的南非總統塔博姆貝基（Thabo Mbeki）在歡迎減債計劃的同時，也對多哈回合表示悲觀。他說，今年9月早些時候的聯合國首腦會議，沒能在國際扶貧問題上取得任何進展，令人失望。他本人也不指望多哈回合能夠打破世貿組織西雅圖會議和坎昆會議以來的困局。