加強國有資產評估項目管理實現資產價值真實化

因國有經濟布局的戰略性調整和產權制度改革的需要，企業國有資產的評估行為仍將大量發生。國有資產監督管理委員會作為政府的代表，既是企業國有資產的監管部門，又履行出資人職責，因此其既是國有資產評估行為的監督者，又是評估結果的使用者，從而肩負著重大的責任。為對省級國有資產監督管理委員會這一工作職責的內涵與外延進行分析，我們對廣東省國有企業的資產評估工作以及相關情況開展了調研，現就有關情況報告如下。

一、我國國有企業資產評估管理工作的沿革

我國國有企業資產評估管理的歷史，大致分三個階段：

第一階段是從80年代末開始的。隨著國有企業對外合資合作、股份經營以及兼并破產等產權變動行為日益增多，為合理確定國有企業資產的價格，防止產權變動中國有資產權益受到損害，國家開始建立國有資產評估制度。1989年，原國家國有資產管理局頒發了《關于國有資產產權變動時必須進行資產評估的若干暫行規定》；1990年，國家國有資產管理局批準組建了資產評估管理中心，負責全國企業國有資產評估的管理工作；1991年，國務院以總理令的形式頒布了國務院第91號令《國有資產評估管理辦法》，確立了我國進行資產評估的基本依據，并為保證全國資產評估活動的有序開展奠定了法律基礎；1992年國家國有資產管理局印發了《國有資產評估管理辦法實施細則》；1996年，人事部、國家國有資產管理局聯合頒布《注冊資產評估師執業資格制度暫行規定》，評估專業人員通過考試得到國家認定。在這一階段，國家為資產評估制定了管理框架，社會評估中介組織逐步發展壯大，國家對國有資產評估項目的管理是實行項目立項、確認制度。

第二階段是2000年開始的。在這一階段，國家國有資產管理局對國有企業的資產評估職能并入財政部門。2001年，《國務院辦公廳轉發財政部改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監管管理工作意見的通知》發布，將國有資產評估項目立項、確認制改為核準、備案制。廣東省屬國有企業的資產評估管理也按要求進行了改革，即對省政府所批準實施的重大經濟行為涉及的資產評估項目實行核準，對其他省屬國有企業資產評估項目實行備案。在這一階段，資產評估行業協會加強了資產評估準則的制定工作，給資產評估機構和注冊資產評估師提出了更高的行為規范要求，并強化了資產評估相關各方的法律責任。

第三階段即是目前這個階段。在這一階段，建立了新的國有資產監管體系，中央管理的國有企業(金融企業除外)的資產評估監管由國務院國有資產監督管理委員會負責，地方國有企業的資產評估監管由省一級國有資產監督管理委員會負責，資產評估行業的社會公共管理職能由財政部門行使。

二、廣東省地方國有企業資產評估管理工作目前的基本情況和存在問題

（一）基本情況

2004年，廣東省地方國有企業國有資產評估核準、備案的項目共781項。其中，核準項目128項，涉及賬面資產總額63.4億元，帳面負債總額35.0億元，帳面凈資產18.3億元；資產評估后，資產總額67.7億元，負債總額33.8億元，凈資產21.7億元，評估增值率分別為7.62%、-1.68%和20.81%。備案項目653項，涉及賬面資產總額132.8億元，帳面負債總額72.8億元，帳面凈資產40.8億元；資產評估后，資產總額127.1億元，負債總額69.6億元，凈資產57.2億元。128個資產評估核準項目都為非省直屬國有企業的項目，而在這653個資產評估備案項目中，省直屬國有企業的備案項目為93項。

（二）目前我省國有資產評估管理中存在的幾個矛盾

1．由企業經營者選擇資產評估機構與國資監管部門所承擔責任之間的矛盾

按照《企業國有資產監督管理暫行條例》和政府賦予國資監管部門的職能，國資監管部門要對納入監管的企業行使出資者權利，承擔保護國有資產完整和國有資產增值的責任。據此，國資監管部門必須對企業國有資產的轉讓行為及其轉讓價格進行監管。但是，目前選擇進行國有資產評估時，選擇什么樣的機構全由企業決定。作為國有資產出資人代表的省國資委并無過問。而在目前國有企業的管理體制下，企業經營者的利益取向與出資者的利益取向往往是不一致的，評估機構若由經營者來決定，其行為非常不易堅持客觀與公允，也非常不易其維護出資者的利益。

同時，由于資產的復雜性，資產評估業務的專業性以及國資監管部門的工作性質，國資監管部門的工作人員并不能對所有的資產評估業務工作和評估結果作全面的有效了解和評價。這種選擇評估機構的主體與出資人代表職能的錯位，其導致的結果是國資監管部門核準或備案可能是并不正確或并不恰當的資產評估結果，國資監管部門因此承擔了巨大的風險和責任。

資產評估行業經過多年發展，已初步形成了以資產評估從業規則、執業技術規范和職業道德標準為行為準則的執業制度。資產評估機構可據此進行規范執業。從資產評估機構自身風險控制的需要來說，資產評估機構與國資監管部門都具有提供客觀、公正的評估服務的愿望。而企業經營者使用資產評估機構評估服務的出發點則可能會出現問題。特別是企業所有者要以經濟指標考核其經營者時更為突出。出于被考核人的切身利益，在企業諸多需求情況下的資產評估中，企業經營者會要求評估機構人為地提高或降低評估標的——資產的價值。目前的評估市場中評估機構的數量很多，競爭激烈，評估機構的素質和質量內控制度也參差不齊，由于選擇評估機構的權力在企業經營者一方，企業經營者完全可以選擇“聽話、會做”的評估機構，人為地命令評估標的價格的提高或降低。這種可能由企業經營者唆使評估機構的作弊行為，是國有企業所有者授權的國資監管部門難以察覺和控制的。

綜上所述，國有企業在發生資產評估業務時，有必要對目前評估機構的選擇方式進行改革，規范和完善國資監管部門與企業經營者的行為和責任。

2．承擔職責的出資人對專業知識的掌握程度與對資產評估結果認知、審核之間的矛盾

資產評估工作完成后，必須將評估報告報省國資委或所出資企業核準或備案。按現行的有關規定，省國資委或所出資企業對評估報告需進行的是合規性審核，而合規性審核的內容和要求并不側重于資產評估結果的合理性。從法理上講，評估報告的法律責任由簽字的注冊資產評估師及所在評估機構承擔，可注冊資產評估師及所在評估機構根本不可能承擔可能造成的有時是巨額的國有資產流失的責任，最后的埋單人仍然是國家。

國家將國有資產安全和保值增值的責任落到國資監管部門和所出資國有企業的肩上，因此，國資監管部門和所出資企業從客觀上必須對企業價值的真實性有一個比較完整的認識，并且應通過這個環節確保國有資產不流失和實現國有資產的保值增值。所以，對資產評估報告的認知和審核與出資人代表承擔職責之間的矛盾必須得到的解決。

面對大量的需要備案、核準的國有企業資產評估材料，而國資監管機構缺乏足夠的具備相關知識和經驗的人員來完成審核工作，這既容易使審核工作流于形式，更容易得出不準確的備案、核準結論，從而影響到資產評估結果的使用與國資監管工作的有效性。

3．委托企業相關工作人員對專業知識的掌握程度與資產評估工作中應承擔相應責任之間的矛盾

對委托進行資產評估的企業來說，在評估工作開展期間，須先行提供有關評估的資料給評估機構，評估完成后還須將相關資料進行整理和歸納。由于資產評估涉及到多方面的知識，企業人員有時難以勝任這些工作。例如，企業財務人員可能對資產賬務及帳面歷史成本較為熟悉，但不一定熟悉賬面和實物之間的對應與資產的現行價格；企業生產人員可能對資產實物較為熟悉，但并不一定熟悉企業所擁有的無形資產；企業管理人員可能對企業的資產較為熟悉，但不了解資產評估的原理，不知評估結果是如何產生的。當企業缺乏具備評估專業知識的人才，不容易保證企業所承擔的與資產評估實施中相關的工作從而影響到評估結果的完整性、準確性，進而還可能影響到評估結果的使用。正是由于企業對資產評估工作沒有深入的認識，因此并不重視企業已完成資產評估項目的統計資料。據了解，目前多數國有企業并無專門的資產評估項目信息統計資料。

對資產評估報告進行有效審核的問題，由于國資監管部門和所出資國有企業相關工作人員的專業知識及經驗的缺乏，一直是存在的。

4．國資監管部門、企業與評估機構法律責任之間的矛盾

在國資委對評估報告進行審核時，與此相對應的法律責任也存在著矛盾。當國資監管部門對評估報告提出的修改意見或建議時企業和評估機構是否應該接受國資監管部門對評估過程和評估結果所提出的意見與建議呢？問題是國資監管部門雖然是企業出資人的代表，但并沒有像企業那樣與市場直接接觸，對市場的風云變幻體會不深。同時，國資監管部門對具體評估項目中的評估標的、評估機構對其的處理方法也可能并不完全理解，因此，國資監管部門提出的意見和建議有可能是偏離實際的。當企業和評估機構接受上述可能偏離實際的意見和建議后，企業的經營行為受到了干預，評估機構工作的獨立性也受到了干預，同時不可避免地也使法律責任發生了轉移。

企業也存在著對法律責任認識上模糊的觀念。按照目前實施的注冊資產評估師的簽字制度。評估機構和簽字評估師承擔其出具評估報告相應的法律責任。但根據財政部有關文件的規定，評估機構（評估師）并不承擔因企業提供虛假、不實、不完整資料而導致的評估錯誤的責任，這方面錯誤的責任由企業承擔。可是，由于企業往往對本身在資產評估的責任理解不深，對于由企業出具的所提供資料真實、準確、完整的申明也認識模糊，于是簽署申明時往往非常隨意，認為在出現問題時評估機構要承擔責任，不清楚此時是由企業來承擔責任。特別是在企業沒有實際資料支持而要求評估機構為企業達到某種目的時，這種模糊認識的法律后果將更加嚴重。

三、對策和建議

（一）擴大國資監管部門資產評估的監管范圍

在新的國資監管體系建立后，企業國有資產保值增值就成為國資監管部門最大職責。要達到國有資產保值增值目標，必須對企業所有重大的經濟行為加以關注，特別是涉及重大項目的國有資產評估和轉讓的行為。但按目前資產評估管理層次，省國資委只是對省屬企業（省政府出資企業）的資產評估項目進行管理，其中對省政府批準實施的重大經濟事項涉及的資產評估項目進行核準；對省屬企業其余的資產評估項目實施備案。省屬企業下屬公司的資產評估管理工作，由省屬企業負責。而目前我省資產評估工作發生問題較多的是，省屬企業下屬的二級和三級企業。這部分企業的資產處置未受省國資委的直接監管。因此，我們認為應適當擴大省國資委對省屬企業資產評估監管范圍，建議參照國務院國資委、上海、深圳兩市國資委的做法將省政府出資企業子公司的資產評估項目納入省國資委的管理范圍。

（二）建立合理的資產評估機構聘請程序

目前，我省省屬企業聘請資產評估機構時沒有統一的程序要求。我們在調研中發現，雖然有部份企業制定了一些操作要求，但大部份企業沒有明確的規定，這樣，給評估機構聘用時的暗箱操作提供了溫床。對此，應重新明確評估機構的聘請主體，由企業的出資單位通過公平、公正、公開的聘請程序聘請評估機構。

（三）提高使用資產評估結果報告的認知度

雖然企業資產評估結果主要由評估機構負責和承擔責任，但省國資委作為省屬企業的出資人，也須承擔責任。因此，省國資委應加強對資產評估行為的監管，尤其是對于涉及企業國有資產轉讓的評估結果更需要加強監管。從我們調研的情況來看，2004年度由我省國資委備案的93件資產評估項目，都沒有進行嚴格的內部審查和復核，對企業資產變動狀況掌握不夠，對評估機構的工作質量也不甚了解，這樣極易導致國有資產處置監管的失控。建議結合日常的監管工作，在省國資委建立資產評估專家庫，對重大資產評估項目實行專家評審咨詢制度，提高資產評估報告使用時的認知度。同時，省國資委應與省資產評估協會建立溝通渠道，每年安排省屬企業的財務人員和評估機構的人員對所發生的評估業務進行互查和抽查，并形成制度，以促進評估機構的自律和他律，保證和提高評估工作的質量。

（四）加強培訓與交流提高相關人員的業務水平

企業管理人員和國資監管部門工作人員業務水平的提高，有利于企業資產評估相關工作的順利實施。因此，應與相關行業協會聯系，有目的地交流相關資料，對相關崗位的人員進行定期或不定期的培訓，以提高相關人員對資產評估行業的認知，并掌握其最新動態，從而保證國有資產評估監管工作的到位與準確。

（五）抓緊制定省屬企業資產評估監管辦法

針對本次調研中所了解的情況，為解決我省資產評估工作中的矛盾和問題，從而維護國有資產的權益，應制定省國資委省屬國有企業資產評估的監管辦法。在擬制定的辦法中，應根據國務院國資委對企業資產評估工作管理的新要求，結合我省監管的實際情況，著重解決好以下三個方面的問題：一是省國資委以出資人代表的角度出發，加大監管力度。進一步明確出資人和企業各自的權利和責任，制定企業在資產評估工作中的相關工作程序。在資產評估環節防止利益當事人與中介機構串通造假的可能。二是建立資產評估專家評審咨詢制度，以國有資產安全及綜合利益最大化為目的，著重解決如何運用好資產評估結果的問題；同時解決監管部門工作人員對評估結果認知、審核對專業知識需求的問題。三是建立對資產評估執業的檢查制度。

（作者單位：廣東省國有資產監督管理委員會）