做好資產評估機構管理工作推動資產評估行業規范發展

同志們：

大家好！今天財政部企業司和中國資產評估協會聯合舉辦資產評估管理培訓班，目的是向企業處和地方協會的同志講解財政部新出臺的《資產評估機構審批管理辦法》（財政部22號令）、企業司近日下發的《關于貫徹實施〈資產評估機構審批管理辦法〉認真做好資產評估機構管理工作的通知》（財企[2005]90號）、以及中評協修改發布的《注冊資產評估師注冊管理辦法》。我們希望通過這次專項培訓，使大家更好地領會并掌握上述文件的精神實質和具體內容，認真貫徹落實當前資產評估行政管理和行業規范的各項要求，共同推動資產評估行業規范發展。

一、《資產評估機構審批管理辦法》出臺的背景及重要意義

根據現階段我國資產評估行業發展的實際情況，適應當前資產評估行業管理體制和市場、法律環境的變化，制定新的資產評估機構準入制度，是推動資產評估行業發展的重要舉措。財政部企業司、中評協在充分調研的基礎上制定的《資產評估機構審批管理辦法》，是我國資產評估行業產生和發展以來第一個以部長令形式發布、專門規范資產評估機構資質審批管理的部門規章。該辦法的發布和實施，對加強和規范資產評估機構管理，保證資產評估機構獨立、客觀、公正執業，促進資產評估行業規范、健康發展具有重要意義，也必將對資產評估行業發展產生深遠影響。

（一）順應新的管理體制的需要

對資產評估機構的設立實施行政許可，是行政管理部門管理評估活動的重要舉措，也是當前建立健全資產評估管理體制的內在要求。2003年8月，財政部黨組決定，由企業司行使資產評估行政管理職能；2004年2月16日，經請示國務院批準同意，中國資產評估協會繼續單獨設立，履行資產評估行業自律管理職能。這兩項決定對建立新的行政管理與行業自律管理相結合的資產評估行業管理體制起到了積極的推動作用。這種新的管理體制客觀上要求進一步規范機構準入的行政管理和行業的自律管理。一年多來，在財政部黨組及主管部領導的關心和指導下，在各地財政部門、地方協會的支持下，企業司和中評協密切配合，理清了思路，確定了目標，為推動行業規范發展做了大量工作，也為《資產評估機構審批管理辦法》的實施創造了條件。

（二）符合新的法律和政策環境要求

從機構準入的制度安排來看，1993年，根據《國有資產評估管理辦法》（國務院第91號令）等相關規定，原國家國有資產管理局頒布了《資產評估機構管理暫行辦法》，初步探索建立了有主管單位管理、舉辦資產評估機構為特征的準入管理制度。1998年政府機構改革后，根據當時在全國范圍內開展的資產評估行業的清理整頓、脫鉤改制的需要，財政部財產評估司修訂并印發了《資產評估機構管理暫行辦法》（118號文），資產評估機構轉變為由注冊資產評估師個人發起設立的機構，完成了脫鉤改制，成為相對獨立的經濟實體。

2003年《行政許可法》頒布后，根據《國務院關于第三批取消和調整行政審批項目的決定》，資產評估機構的審批級次調整下放到各省、自治區和直轄市財政部門行使，注冊資產評估師的注冊也改變了管理方式，由行業組織自律管理。

評估機構的審批管理和注冊資產評估師注冊管理的法律依據的變化，迫切需要修改制定新的資產評估機構管理辦法。《資產評估機構審批管理辦法》的發布實施就是財政部落實國務院決定，貫徹實施《行政許可法》，規范行政審批制度改革的重要舉措，有利于資產評估機構審批工作的公開、透明、便民、高效。

（三）適應新的市場環境的需要

資產評估行業產生和發展以來，在防止國有資產流失、維護產權交易各方的合法權益和推動企業改組改制等方面發揮了重要作用，資產評估行業也在經濟體制改革和建立社會主義市場經濟體制的過程中得到了長足的發展，已成為我國市場經濟中重要的中介服務行業。截止2004年底，全國有資產評估機構3348家，注冊資產評估師近2.3萬人。

隨著我國經濟體制改革的深化，資產評估不斷得到市場參與各方的認同，其服務領域已經從單純為國有經濟主體服務擴展到為各種所有制經濟主體服務，資產評估的行業面臨著廣闊的發展空間。在企業改制并購上市、中外合資合作、股權轉讓、實物資產出資、資產債務重組、抵押貸款、不良資產處置等各種經濟活動中提供價值評估的專業服務的同時，隨著經濟多樣化和資本證券金融市場的發展，以及國際會計準則的推廣和實質性應用，政府稅基評估、金融資產評估、企業價值評估等業務將成為評估行業新的活動領域。這些傳統和新興的評估市場都對資產評估提出了更為復雜和多樣專業需求，對資產評估機構特別是注冊資產評估師的執業能力提出了更高的要求。為滿足市場的發展，需要政府制定新的與之相適應的機構、人員準入制度，明確執業條件和執業資質。

（四）滿足行業規范發展的需要

2004年，按照《國務院辦公廳轉發財政部關于加強和規范評估行業管理意見的通知》(國辦發[2003]101號)要求，財政部組織對資產評估行業進行了一次全面深入的執業資質和執業質量方面的大檢查。通過檢查，我們對資產評估行業的發展狀況有了更為深入和全面的了解，對存在的問題也有了更為準確的認識和判斷。一是近年來機構數量增長速度高于評估收入增長速度，機構數量呈非理性增長態勢。2002-2003年，資產評估業務市場基本保持穩定增長（年增長10%以上），但是資產評估機構數量年增長的速度達到16%，高于業務收入增長速度。二是專兼營機構準入條件不平等導致資產評估機構的結構不合理，三人以下的評估機構占總機構數量的28.6%，兼營機構占總機構數量的66%，年收入20萬以下的機構占總機構數量的45%。上述現象反映出評估機構的整體水平亟待提高。三是執業資質管理不到位，缺乏退出機制，濫竽充數的機構產生，且幾乎是只進不出，有的機構一個評估師沒有了，資產評估機構執業資格仍然存在。四是執業行為不規范，特別是小所和一些兼營所。五是分支機構管理不規范，總所對分所缺乏實質控制，一盤散沙，潛在風險大等等。這些問題的存在，嚴重影響行業的健康發展和行業公信力，迫切需要通過政策調整，加強管理，促進行業規范發展。

二、《資產評估機構審批管理辦法》起草原則和創新做法

（一）起草原則

資產評估機構是行業的市場主體，行業公信力如何，市場對行業的認可程度如何，行業準入機制起著舉足輕重的作用。資產評估機構設立審批作為一項行政許可事項，目的是通過機構設立條件的確定以及機構審批管理運作程序的確定，來規范政府和機構的行為，促進行業的長遠、可持續發展。《資產評估機構審批管理辦法》的起草中，為適應市場經濟和資產評估行業發展要求，汲取了以往資產評估機構管理的有益經驗，堅持以下起草原則：

1．提高機構競爭力，提升行業的公信力

資產評估機構是一個提供專業服務的中介組織，需要通過提升競爭力才能不斷擴大市場份額，而資產評估執業質量是機構競爭力的主要指標，也是其生存和發展的根本。目前資產評估行業存在的大量小機構，一方面難以配備各種專職專業人員，執業質量難以保證；另一方面在激烈的行業競爭中，由于小機構不規范執業的成本低，不少機構用降低質量的方式低成本取得業務，既浪費評估資源又嚴重影響行業的規范發展。而一些達到一定規模的機構，則片面追求擴大市場份額，大量設立分支機構，而忽視對分支機構管理和執業質量的提高。因此，要通過政策引導，提升機構的執業能力，提高機構的競爭力，同時提升行業準入成本，保證機構的執業質量，從而提升行業的公信力。

2．防范和控制風險，促使機構獨立、客觀、公正執業

評估機構作為中介專業服務機構，獨立性是其靈魂。資產評估機構不獨立，其出具的專業意見可能會受到干預和控制，影響評估結論的客觀和公正性，給資產評估機構、資產評估行業以及委托方帶來風險。從目前資產評估機構現狀來看，一方面評估機構由一定比例的審計或咨詢中介機構的法人出資，一家中介組織成為另一家中介組織的附屬物；另一方面會計師事務所既做審計，又做評估，影響評估和審計執業的獨立性；評估機構自身的獨立性存在較大問題。因此，為了防范和控制風險，新的機構管理辦法中通過規范機構的設立條件，在形式上防止評估機構被其他組織控制，為獨立、客觀、公正執業提供了制度保證，有利于企業改革，有利于防止國有資產流失，有利于維護公眾利益，同時，更有利于各類中介機構的規范和發展。

3．促進資產評估專業發展，適應市場主體需要

資產評估行業之所以在國內外成為一個獨立的行業，并有獨立的專業組織，獨立的人員資格，關鍵在于其專業性。從我國資產評估行業十幾年的發展實踐看，專營資產評估機構具有明顯優勢。從規模上看，一些大的評估機構基本上都是專營機構；從業務收入和數量上看，占全國1/3數量的專營機構的業務收入高于兼營機構評估收入；從執業質量看，專營機構的評估業務質量普遍高于兼營機構。

由于資產評估行業產生初期的歷史淵源，會計師事務所、財務咨詢公司等可以從事資產評估業務。但是從總體上看，會計師事務所等中介機構兼營評估業務不利于資產評估專業的發展。一是評估業務得不到應有的重視，專業服務淪為副業，很多兼營機構沒有設立評估業務部門，多數注冊資產評估師不專職從事資產評估業務，評估業務少收費或不收費，“買一送一”，收費做審計，免費送評估，影響資產評估執業質量。二是影響專業發展和社會專業形象。評估師非專職從事評估業務，影響其專業勝任能力提高，評估審計化的現象大量存在，直接利用賬面值代替評估值，對評估專業人員的培養非常不利，對政府、社會和理論界等正確理解評估行業的地位和作用，對客戶正確理解和使用評估報告都非常不利，影響資產評估行業專業形象的樹立。近幾年兼營機構的大量審批更加劇了這一問題。業內人士對此深為憂慮，呼吁通過機構管理，推行機構專業化，推動資產評估的專業化發展。

4．規范分支機構管理，建立科學有效的業務運行機制

濫設分支機構、盲目擴大規模、機構替代監管部門批準設立分支機構是近年來評估行業中出現的一個新問題。由于單純追求市場規模、缺乏有效的管理制度，評估機構與所設的分支機構各自為政，總所對分所的執業質量控制非常薄弱，有的幾乎失控，分支機構內部管理混亂，對機構和行業積累了很大的執業風險。因此，必須針對當前評估領域分支機構過多過濫的現象，制定嚴格的政策制度，規范分支機構管理，適當提高分支機構設立門檻，加強總所和分所之間責任和利益的聯系，完善總所與分所的管理機制和業務運行機制，促使總所切實加強對分所的管理和控制，保證分所的執業質量。

5．完善機構內部治理結構，保證機構和諧發展

規范完善的內部治理結構是提高執業質量，促進評估機構業務穩定增長的重要保證。評估機構作為市場經濟主體，當然要遵守《合伙企業法》和《公司法》關于內部治理結構的一般規定，同時，由于評估機構具有不同于一般企業的特點，政府主管部門有必要針對評估機構的特點作特別規定，如合伙人、股東的條件，執業質量控制制度、業務檔案管理制度等。過去一些評估機構內部矛盾的產生、訴訟糾紛的發生，有不少是因為內部治理結構不完善造成的。去年的行業檢查中發現，凡是內部治理結構比較完善，內部管理規范的機構，執業質量普遍較好，具有較大發展潛力。

（二）具體創新做法

《資產評估機構審批管理辦法》包括總則、資產評估機構的設立、分支機構的設立、資產評估機構及分支機構的變更和撤銷、附則共五章四十七條。主要內容是規范資產評估機構的設立和日常管理。與以往的規定相比，新的審批辦法有如下方面的創新：

一是完善準入和退出機制，樹立“有進有出”的管理理念。為從根本上提高評估機構的執業質量，《資產評估機構審批管理辦法》提高了準入條件，取消法人出資，規定評估機構全部由自然人設立，規定合伙制資產評估機構須具備5名以上注冊資產評估師，公司制評估機構仍須具備8名以上注冊資產評估師；同時《審批辦法》對取得評估資格的機構實行動態管理，規定評估機構存續期間，出現不符合基本設立條件，且在90日內未達到設立條件，財政部門可撤回行政許可，以保證機構的“有進有出”。

二是推動機構向專營化過渡，促進資產評估向專業化發展。為了保證機構的獨立性，防范市場風險，促進資產評估的專業化發展，《審批辦法》規定，新設的機構名稱中必須含有“資產評估”字樣，不再新批會計師事務所或咨詢公司等其他中介組織從事資產評估業務，努力推動資產評估機構向專營化發展。

三是加強機構內部管理，強化機構出資人條件。為了保證資產評估執業質量，對原來規定比較模糊的股東和合伙人條件進行細化，規定出資人和合伙人必須在取得注冊資產評估師證書后執業3年以上且無不良執業記錄，并且必須專職在本資產評估機構注冊并從事資產評估工作。同時，考慮到資產評估業務連續性不強，客戶穩定性較弱，市場開發已經成為制約評估機構穩定經營的主要因素之一等實際情況。借鑒國外評估機構及國際“四大”的做法，允許評估機構根據需要增設1名非注冊資產評估師擔任行政管理合伙人或股東。

四是提高了分支機構設立條件，規范分支機構的管理與執業行為。《審批辦法》中對資產評估機構設立分所的條件和分所自身須具備的條件、分所設立的程序、總所與分所的經營行為等做出了詳細規定。資產評估機構只有達到20名以上注冊資產評估師，三年總收入達到1500萬才能申請設立分所，分所至少要有6名以上注冊資產評估師。辦法還規定，分支機構應當以總所名義出具資產評估報告，以強化總所對分所的管理。通過以上規定，限制資產評估機構為了湊人數、湊收入而建立分所，并強化其對分所管理，引導分所與總所統一執業標準和執業質量。

五是對少數民族地區、經濟欠發達地區適當放寬設立條件。注冊資產評估師數量在不同的地區分布很不平衡，少數民族地區和經濟欠發達地區注冊資產評估師數量較少，很難達到辦法規定的設立條件。為不影響這些地區企業改革發展，《審批辦法》規定對少數民族地區、經濟欠發達地區可適當放寬設立資產評估機構條件。具體條件在此次會議后將由企業司和中評協共同研究后另行制定。

三、幾點要求

(一)各地財政廳局領導要高度重視，把實施《資產評估機構審批管理辦法》作為加強和規范資產評估行業管理的有利契機

《資產評估機構審批管理辦法》是資產評估機構管理的部門規章，從有利于資產評估行業發展的角度，在許多方面進行了改革和創新。希望各地企業處處長、秘書長把會議精神帶回去，也希望財政廳局領導高度重視《資產評估機構審批管理辦法》的實施工作，充分認識資產評估行業發展所取得的成績和面臨的問題，把《資產評估機構審批管理辦法》的實施作為加強和規范資產評估行業管理的有利契機，統籌協調，統一思想，做好新機構審批和老機構的平穩過渡工作，推動《資產評估機構審批管理辦法》有效實施。希望通過行業上下幾年的共同努力，促進行業的規范化發展。

（二）理順資產評估管理體制，為有效推動資產評估機構審批管理工作提供組織保障

《資產評估機構審批管理辦法》規定了資產評估機構管理體制，明確了審批管理中的職責權限，建立了新的行政管理和行業自律管理有機結合的管理體制。在具體的實際工作中，為了保證機構審批管理工作上下對口，便于開展工作，企業處負責資產評估機構的審批管理與監督工作，資產評估協會協助財政部門進行資產評估機構的管理、監督與檢查。各地企業處和協會要按照《資產評估機構審批管理辦法》及實施辦法要求，理順資產評估管理體制，明確職責定位。凡是省財政部門沒有指定具體處室負責資產評估行政管理職責的，要提交廳領導盡快研究確定，并將結果告知部企業司。凡是資產評估協會沒有分設的地方，要盡快完善資產評估自律管理機制，盡快將評協分設，以加強資產評估行業自律管理，協助企業處加強資產評估機構的管理、監督與檢查。

(三）企業處與協會要密切配合，有效發揮行政管理和行業自律管理的作用

為了充分發揮行業自律組織在行業管理中的作用，《資產評估機構審批管理辦法》明確規定了資產評估機構審批管理中企業處與行業協會的協作配合關系，協會協助企業處進行資產評估機構的管理、監督與檢查，基本上全程參與了機構審批管理。這種新的管理體制有利于行業管理，符合市場經濟對中介行業的管理方向，有利于發揮行政管理和行業自律管理兩個積極性，整合監管資源，變分力為合力。機構審批雖然是行政職能，但評估機構是由評估師發起設立并執業的，評估師是由協會自律管理的，審批過程中聽取協會意見，協會協助政府部門從事具體的管理工作，可以整合監管資源，提高政府行政的效率，減少行政風險，將管機構和管人有機結合，才能真正建立制約機制，變分力為合力。行政管理和自律管理在同一領域從不同方面發揮作用，不僅有利于增強和加大管理功能，還能增加社會對資產評估行業的關注和重視程度，提升行業公信力。

因此，在機構審批管理工作中，企業處和協會一定要按照各自的職責分工，加強溝通和協調，建立和完善密切合作的工作機制。在機構審批管理的各環節中，能夠請協會協助承擔的具體工作，要發揮協會熟悉行業，人手多的優勢。行政部門做出決定的事項，應及時按規定向協會通報情況。協會要積極主動按要求在機構審批管理個各個環節協助企業處做好具體的管理工作，并提出審核意見。我相信各地企業處和協會能夠精誠合作，有效發揮行政管理和行業自律管理的作用，共同做好機構審批管理工作。

（四）要增強服務意識，以有利于行業管理和發展為工作的基點

資產評估機構設立審批是一項行政許可事項，在《資產評估機構審批管理辦法》及其實施辦法中按照行政許可法要求，遵循便民、高效、公開、透明的原則，規定了明確的申請材料要求、工作程序、工作時限等，不僅方便申請人依法取得資產評估資格，同時通過公開披露申請人相關信息，建立了社會監督機制，有利于實行陽光作業。各地財政部門及協助工作的地方協會，在資產評估審批管理的各個環節中，要樹立良好的服務意識，要以有利于行業管理和發展為工作基點，不僅服務態度要好，而且服務要到位，既要保障申請人的合法權益，又要按規定履行好審批管理職能，規范審批管理工作，促進行業健康發展。

（五）要加強與相關部門和其他評估協會的協調

目前，評估行業有多個執業資格，分別由不同政府部門及行業協會管理，資產評估機構執業中也遇到一些問題，需要與相關部門和協會進行溝通、協調。各地企業處以及協會要及時發現評估機構執業中遇到的問題，加強與相關政府部門和其他評估協會的溝通和協調，要從有利于行業發展，有利于機構執業的角度，既要堅持原則，又要處理好與相關部門和協會的關系，為行業發展和機構執業創造條件。

謝謝大家！