人民幣提案挑戰(zhàn)美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立

美聯(lián)儲(chǔ)作為央行的獨(dú)立性實(shí)際上過分依賴個(gè)人，依賴格林斯潘的強(qiáng)大個(gè)人魅力，而不是依靠制度。這是很冒風(fēng)險(xiǎn)的。美國國會(huì)壓迫人民幣升值的提案被擱置，格老又一次以個(gè)人力量確保了聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立。但格老半年后將卸任，他的繼任者能有那么大的力量抗衡在人民幣問題上卷土重來的政治壓力嗎？

6月30日下午，名噪一時(shí)的美國參議員舒默和格萊漢姆領(lǐng)銜，在與美財(cái)政部長斯諾和聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)主席格林斯潘舉行會(huì)晤后宣布，將其提出的逼迫人民幣升值的提案暫時(shí)擱置，不進(jìn)行投票表決。

聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘在這次提案事件中再次成為焦點(diǎn)人物，他的“人民幣升值解決不了美國問題”的論調(diào)一直顯得獨(dú)而不群，從而被認(rèn)為是該事件發(fā)生轉(zhuǎn)機(jī)的重要原因。但現(xiàn)在要下什么結(jié)論可能還為時(shí)尚早，因?yàn)槭婺]有說明該提案將被擱置到何時(shí)，而到2006年1月31日，格林斯潘任期屆滿，如果半年內(nèi)，人民幣匯率體制改革不能如舒默所預(yù)料的那樣進(jìn)展，那么下一任美聯(lián)儲(chǔ)主席對(duì)人民幣問題的態(tài)度如何，是否會(huì)接受相關(guān)利益集團(tuán)的壓力，就成為提案能否“起死回生”的關(guān)鍵。

而半年之后還可能被證明的是，人民幣匯率并不是整個(gè)事件中最具歷史意義的話題——匯率問題是中國自己的事情，美國國會(huì)的決議還不至于最終影響到中國政府的自主決策，中國央行也一再表明不會(huì)受制于國際壓力；但美聯(lián)儲(chǔ)卻因此而面臨一次重大的挑戰(zhàn)——格林斯潘的美聯(lián)儲(chǔ)并非世人想象的那樣獨(dú)立，他的離去很可能導(dǎo)致美聯(lián)儲(chǔ)的重塑，而人民幣問題上的態(tài)度可能預(yù)示著一個(gè)新基調(diào)的產(chǎn)生。

獨(dú)立于黨派和總統(tǒng)？

“的確，美聯(lián)儲(chǔ)有很大的獨(dú)立性。我個(gè)人認(rèn)為，下一任聯(lián)儲(chǔ)主席也可能會(huì)堅(jiān)持格林斯潘對(duì)于人民幣的態(tài)度，但是問題在于，他不一定能夠像格林斯潘那樣容易的公開表達(dá)自己與眾不同的意見。畢竟格林斯潘已經(jīng)在這個(gè)位置上17年了，積累了大量的個(gè)人聲譽(yù)。而對(duì)于繼任者來說，還沒有任何歷史紀(jì)錄證明他作為央行行長的成功，人民幣問題可能是一個(gè)重要的時(shí)刻。”安尼·卡什亞普（Anil ashyup），芝加哥大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授、芝加哥聯(lián)儲(chǔ)顧問對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者如是說。

既然繼任者成為一系列問題的關(guān)鍵，那么“黨派歸屬是否會(huì)成為美聯(lián)儲(chǔ)主席候選人的考慮因素”？

近年來，總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)控制了包括美聯(lián)儲(chǔ)主席和7位聯(lián)儲(chǔ)理事的提名過程，總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問們列出一份具有深厚經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的候選人名單，經(jīng)總統(tǒng)同意后，交國會(huì)批準(zhǔn)，實(shí)行一票否決制。顯然，由于國會(huì)中的多數(shù)席位所屬黨派通常和總統(tǒng)的政黨背景形成制衡，因此，為有利于提名獲得通過，總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問通常主動(dòng)淡化候選人的政治傾向；另一方面，由于聯(lián)儲(chǔ)主席任期14年，跨越多個(gè)總統(tǒng)任期，使聯(lián)儲(chǔ)的人事得以遠(yuǎn)離選舉周期所帶來的短期政治壓力。

“格林斯潘就是被里根總統(tǒng)任命為美聯(lián)儲(chǔ)主席職務(wù)，在老布什、克林頓、小布什手下連任的；而其前任主席沃爾克則是被民主黨任命，被共和黨提名連任的，所以黨派并沒有在現(xiàn)實(shí)中對(duì)央行的獨(dú)立性產(chǎn)生影響。”馬丁·費(fèi)爾德斯坦（Martin Feldstein），哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，現(xiàn)任美國國家經(jīng)濟(jì)研究局局長，曾任里根時(shí)期美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席，對(duì)《經(jīng)濟(jì)》記者解釋道：

“根據(jù)我的記憶以及我在總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的工作經(jīng)驗(yàn)，總統(tǒng)從來就沒有對(duì)央行的工作施加任何壓力。對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢的判斷權(quán)和政策決策權(quán)總是交給中央銀行自己，當(dāng)然這有一個(gè)前提，那就是中央銀行的決策沒有大的失誤，如果他們做得不好，情況可能就不同了。我可以肯定地說，沃爾克任美聯(lián)儲(chǔ)主席的時(shí)候，總統(tǒng)從來沒有嘗試過更改央行作出的決策。”沃爾克在里根時(shí)期連任，而當(dāng)時(shí)馬丁·費(fèi)爾德斯坦正是總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員主席。

他的這一說法也得到芝加哥美聯(lián)儲(chǔ)顧問安尼·卡什亞普的佐證：“幸運(yùn)的是，過去20多年里，總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)顧問們一直十分克己守法，不讓央行變得過于‘政治化’，做到這一點(diǎn)并不容易，而且將來也可能發(fā)生變化，但是總統(tǒng)不會(huì)走進(jìn)央行對(duì)他們的政策指手畫腳，這是從國家的長遠(yuǎn)利益著眼的。”

但事情也不完全如此。勞倫斯·H·梅耶，1996年至2002年在美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)任職，他在《聯(lián)儲(chǔ)歲月》一書中回憶了自己成為美聯(lián)儲(chǔ)理事的經(jīng)歷，頗能說明將央行納入政治的沖動(dòng)：

梅耶接到時(shí)任總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席約瑟夫·斯蒂格利茨的電話，表示只要梅耶保證接受提名，就能入選政府最后確定的聯(lián)儲(chǔ)理事候選人名單。梅耶認(rèn)為，自己之所以獲得提名，是因?yàn)樗弦恍┗镜臈l件：認(rèn)識(shí)的人、做過的事、所屬的黨派以及為所屬政黨所做的貢獻(xiàn)。斯蒂格利茨在電話里最后對(duì)梅耶說，他不想代表克林頓政府就任何問題對(duì)梅耶施加壓力，但是他想讓梅耶知道本屆政府非常支持“社區(qū)再投資法案”，而梅耶后來在聯(lián)儲(chǔ)的工作內(nèi)容之一就是社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主席。

社區(qū)再投資法案旨在提醒銀行有義務(wù)滿足其所在社區(qū)的需求，特別強(qiáng)調(diào)要符合中低收入居民需求，民主黨熱衷于此，而共和黨痛恨這一法案。

但是梅耶也清楚地感受到這種政治沖動(dòng)受到的約束。在后來和總統(tǒng)的見面中，總統(tǒng)只字未提要求他和格林斯潘作對(duì)，或者盡力讓貨幣政策偏向某一方向；在面臨國會(huì)的唇槍舌戰(zhàn)之前，梅耶接受了政府為他進(jìn)行的模擬聽證會(huì)，但主要問題涉及的是風(fēng)格和策略，而非具體經(jīng)濟(jì)政策立場的游說——當(dāng)然，梅耶依然能夠感受到提名聽證的整體方案本身還是充滿了政府對(duì)未來聯(lián)儲(chǔ)立場的博弈。

勞倫斯·H·梅耶說，“有限的派系活動(dòng)可能增加了我被提名的機(jī)會(huì)，但在跨進(jìn)聯(lián)儲(chǔ)大門的那一刻我就拋棄了派系觀念。”因?yàn)槊缆?lián)儲(chǔ)按照一整套有利于獨(dú)立決策的機(jī)制運(yùn)行，除了格林斯潘，其他的聯(lián)儲(chǔ)工作人員感受不到經(jīng)濟(jì)預(yù)測技術(shù)以外的壓力，如政治壓力。

決策中的“獨(dú)裁”和“制衡”

通常美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策都是出自于聯(lián)邦公開市場委員會(huì)會(huì)議，會(huì)議通過對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢的討論后舉行投票表決，然后由公眾事務(wù)負(fù)責(zé)人向參會(huì)人員散發(fā)準(zhǔn)備在會(huì)后對(duì)外發(fā)表的聲明——也就是被市場奉若神明的、格林斯潘含混晦澀的言論。

實(shí)際上，最后的決議通常在會(huì)議前就已經(jīng)由格林斯潘個(gè)別溝通或者召開研討會(huì)形式獲得大家的認(rèn)同，還有時(shí)候甚至是在會(huì)前就由格林斯潘根據(jù)貨幣事務(wù)局局長的意見親自起草好了。而公布這些聲明的最終決定權(quán)就在聯(lián)儲(chǔ)自己的手中，確切地說在聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘的手中，無須總統(tǒng)或者政府的批準(zhǔn)——這是《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》賦予的權(quán)力。

值得一提的是，在美聯(lián)儲(chǔ)的決策機(jī)制中，七位理事和十二家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行行長中的五位，擁有聯(lián)邦公開市場委員會(huì)的投票權(quán)。和理事的任命方式不同，各聯(lián)儲(chǔ)銀行行長由儲(chǔ)備銀行的董事挑選，這種結(jié)構(gòu)就是為了使政治家們?nèi)蚊睦硎屡c政治機(jī)制之外的銀行行長相互制衡，從而盡可能地保證公開市場委員會(huì)的獨(dú)立性。

以個(gè)人魅力應(yīng)對(duì)政治壓力

但是即便如此，美聯(lián)儲(chǔ)和所有的央行一樣，也從來就沒有擺脫過外界的壓力。美聯(lián)儲(chǔ)無時(shí)無刻不承受著來自各利益集團(tuán)的壓力：每次提高利率，都會(huì)有人跳將出來抱怨，所以獨(dú)立總是相對(duì)的。

1997年，美聯(lián)儲(chǔ)就曾經(jīng)因?yàn)橐淮紊⑹艿絹碜試鴷?huì)的壓力，民主黨人十分憤怒，幾位議員決定要舉行聽證會(huì)來表達(dá)他們的觀點(diǎn)；2000年，16位眾議員簽名寫信要求公開市場委員會(huì)不要在下次會(huì)議上提高利率。由此可見，盡管美國總統(tǒng)都極其尊重美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性，但是國會(huì)議員常常公開對(duì)貨幣政策評(píng)頭論足，有時(shí)還給聯(lián)邦公開市場委員會(huì)寫信。因此，即便正是國會(huì)通過立法給予了聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立性的法律地位，但是也仍然存在對(duì)貨幣政策施加影響的機(jī)會(huì)，連美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策目標(biāo)——充分就業(yè)和價(jià)格穩(wěn)定，就是國會(huì)制定的。

而這次針對(duì)人民幣匯率問題的舒默提案事件，就是政治壓力的最新沖突。2005年4月6日，美國參議院通過舒默修正案，要求北京在半年內(nèi)允許匯率自由浮動(dòng)，否則將對(duì)所有進(jìn)口的中國商品征收27.5%的關(guān)稅。盡管這一事件表面并不直接針對(duì)美國的貨幣政策，但是一方面這一提案涉及到美聯(lián)儲(chǔ)法定的充分就業(yè)目標(biāo)——格林斯潘正是從就業(yè)角度說明了自己的立場；另一方面，由于格林斯潘的行事風(fēng)格，使得他的態(tài)度已經(jīng)和市場對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性預(yù)期密不可分。

但是從制度角度著眼，聯(lián)儲(chǔ)抵制外界政治壓力的辦法其實(shí)是很有限的。“主要就是盡可能地不犯錯(cuò)誤，出臺(tái)好的政策，并盡力向外界解釋為什么會(huì)做出這樣或者那樣的決定，表明自己并非把政治因素放在決策首位，當(dāng)然最好的方法莫過于一個(gè)央行有良好的政策業(yè)績。”安尼·卡什亞普說。

惡性的經(jīng)濟(jì)崩潰，長期的通貨緊縮，這些都是央行的噩夢。當(dāng)然，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策不可能讓每個(gè)人都認(rèn)為是正確的。“在有人認(rèn)為可以作出一個(gè)更好的決策的情況下，你應(yīng)該能夠有站得住腳的理由來為自己辯護(hù)，一個(gè)公開的對(duì)話機(jī)制對(duì)此很有幫助。”

國會(huì)聽證就是這樣的方式之一。格林斯潘時(shí)代的美聯(lián)儲(chǔ)，接受并利用聽證制度可能是一個(gè)不錯(cuò)的方式，因?yàn)?“格林斯潘先生擁有長期積累的很高的信譽(yù)度”，在這方面表現(xiàn)得十分令人信服，但令人擔(dān)憂的是，“我不能肯定他的繼任者也能像他這樣自由地表達(dá)。”

貌似獨(dú)立的美聯(lián)儲(chǔ)與世界上其他國家的某些央行有些不同。一些央行定期的召開新聞發(fā)布會(huì)，央行行長在發(fā)布會(huì)上公開發(fā)表講演并接受提問；但美聯(lián)儲(chǔ)的主席沒有常規(guī)性義務(wù)回答議會(huì)以外的任何提問，這也是美聯(lián)儲(chǔ)被一些人詬病其在透明度方面不如其他央行的地方。英格蘭銀行還會(huì)提供機(jī)會(huì)給一些個(gè)別記者在新聞發(fā)布會(huì)以外的場合回答提問，監(jiān)管當(dāng)局也會(huì)對(duì)央行提出各種棘手的問題，而在美國卻不是這樣的，美聯(lián)儲(chǔ)只是根據(jù)規(guī)定每半年在參議院舉行一次貨幣政策的聽證會(huì)。

截至目前，這一套機(jī)制在美國運(yùn)行得還算很好，但安尼等貨幣政策專家們憂慮的問題是：不知道下一屆聯(lián)儲(chǔ)主席能否在面對(duì)公開提問方面做得更好，因?yàn)槿绻?lián)儲(chǔ)主席在議會(huì)聽證上說了什么不利于央行決策的話，甚至都沒有什么機(jī)會(huì)或者更好的方式在下一個(gè)月就對(duì)市場進(jìn)行解釋，而只能在六個(gè)月以后的聽證會(huì)上進(jìn)行說明；而召開每月常規(guī)的新聞發(fā)布會(huì)較之于議會(huì)聽證的好處，就在于能夠常規(guī)性的解釋央行的決策，使人們?nèi)菀尊B(yǎng)成習(xí)慣。

“到目前為止，央行獨(dú)立性問題的美國模式仍然過分依賴個(gè)人，取決于那個(gè)被稱作主席的人在任何時(shí)候都要做出正確的判斷，這就要求我們選擇的人要十分完美，最好還十分的‘格林斯潘’——這是很冒風(fēng)險(xiǎn)的；如果我們沒有這樣的人選，就真不知道會(huì)發(fā)生什么。這也是為什么現(xiàn)在有呼吁建議加強(qiáng)央行獨(dú)立性的制度性保障，而讓人事因素變得不那么重要。”

換言之，一旦美聯(lián)儲(chǔ)在貨幣政策或者對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢的判斷上出現(xiàn)失誤，獨(dú)立性的失去是很容易的，因?yàn)楝F(xiàn)有美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立地位更多地不是從制度上得到保障，而是依賴于個(gè)人——好在格林斯潘到目前為止沒有犯下大錯(cuò)，尚能獲得廣泛的支持，但繼任者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)似乎更大了。

保持央行獨(dú)立性的重要經(jīng)驗(yàn)

無論如何，追求中央銀行的獨(dú)立性是美國民主政治中長期積淀的經(jīng)驗(yàn)。“獨(dú)立性只有在良好地履行了責(zé)任后，并仰賴于民主的支持，才可以實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性是一個(gè)合力的結(jié)果。”馬丁·費(fèi)爾德斯坦說，“盡管每個(gè)國家有不同的政治體系，央行的獨(dú)立性已經(jīng)成為全世界共享的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立性的強(qiáng)化就是要讓這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離政治的壓力。”

“當(dāng)然在中國，表現(xiàn)形式可能和在美國不同。”安尼·卡什亞普說，“中國的央行需要完成很多的目標(biāo)，因?yàn)橹袊媾R很多非同尋常的問題，其中很多問題不是通過貨幣政策可以解決的。從這一點(diǎn)上來說，無法對(duì)中國央行的獨(dú)立性進(jìn)行判斷和評(píng)估，因?yàn)橛性S多制定利率以外的問題需要央行付出精力來解決。在中國，貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制比其他市場更加復(fù)雜或者失靈，但這不是一個(gè)央行決策時(shí)面臨的最重要困境，最大的問題是巨大的銀行系統(tǒng)問題，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)影響等等，當(dāng)然，這些問題從一定程度上可以用貨幣政策進(jìn)行調(diào)解，而可能的更加正確的做法恰恰是貨幣政策與其他措施的相互協(xié)調(diào)。”

據(jù)海外媒體猜測，今年65歲的馬丁·費(fèi)爾德斯坦被看好為格林斯潘的繼任者。“總統(tǒng)對(duì)于人民幣問題的態(tài)度會(huì)影響下一屆聯(lián)儲(chǔ)主席的人選嗎？”面對(duì)記者的提問，費(fèi)爾德斯坦教授肯定的說，“不會(huì)，那是中國的事情，美聯(lián)儲(chǔ)的職責(zé)是美國的貨幣政策，總統(tǒng)不能對(duì)此施加影響。”