預(yù)防突發(fā)公共事件：顏色的背后

盡管人類還無法杜絕多種災(zāi)害的發(fā)生，但通過高效的災(zāi)前預(yù)防和災(zāi)后救援行動(dòng)，可以將危害降到最低程度——

去年底發(fā)生的印度洋海嘯導(dǎo)致十幾萬人死亡。一些科學(xué)家指出，人類雖然無法準(zhǔn)確預(yù)報(bào)地震的發(fā)生，但地震之后的海嘯是完全可預(yù)測的，海嘯的傳播速度為每小時(shí)７００～８００多公里，相當(dāng)于噴氣客機(jī)的速度，而我們依賴的通訊是以光速傳播的。然而，令人遺憾的是，這次光速居然“不及”飛機(jī)的速度，科學(xué)家們未能在海嘯到來之前把消息通知到沿海居民那里。據(jù)報(bào)道，在災(zāi)難發(fā)生的４天前，印度馬德拉斯大學(xué)應(yīng)用地理系的兩名地震專家已預(yù)測出這場海底大地震的震中和時(shí)間，預(yù)測的震中誤差不足１６０公里，時(shí)間誤差僅為２８分鐘。可惜，預(yù)報(bào)并未引起足夠的重視。與此次災(zāi)難形成鮮明對照的是，１９８３年５月，日本海同樣發(fā)生了一起嚴(yán)重的破壞性海嘯，海嘯發(fā)生后第１４分鐘，由電子計(jì)算機(jī)自動(dòng)制作的警報(bào)已向日本全國發(fā)布，并同時(shí)傳達(dá)到太平洋沿岸各國政府指定的海嘯防御機(jī)構(gòu)，從而使這次海嘯僅造成１０４人死亡和百余萬美元的經(jīng)濟(jì)損失。

然而，目前在印度洋沿岸卻沒有一個(gè)海嘯預(yù)警中心。美國地質(zhì)調(diào)查局信息中心的一位權(quán)威專家指出，由于震中在海底，波動(dòng)傳到海岸一般要２０分鐘到２個(gè)小時(shí)，如果組織得力，這段時(shí)間足夠人們逃生了。然而由于印度洋沿岸國家沒有預(yù)警機(jī)制，美國地質(zhì)調(diào)查局在監(jiān)測到地震后試圖通知印度洋沿岸各國準(zhǔn)備，竟然無法找到與這些國家溝通的途徑。

反觀我國，隨著近年來突發(fā)公共事件的頻繁發(fā)生，也凸顯出專業(yè)的危機(jī)預(yù)警和處理機(jī)制的缺失。正是在這種背景下，“危機(jī)管理”的新理念被植入政府公共管理領(lǐng)域，并開始進(jìn)入公眾視線。

預(yù)警的顏色，在這里被賦予了特殊的意義。

突發(fā)公共事件危害巨大

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定局面的緊急事件。它既有天災(zāi)，也有人禍。其特點(diǎn)一是突然發(fā)生，二是危害巨大。它分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會(huì)安全事件四類。

水旱、臺(tái)風(fēng)、冰雹……在突如其來的自然災(zāi)害面前，我們因沒有準(zhǔn)備而損失慘重。

去年重慶開縣“９·４”特大洪災(zāi)造成６０人死亡，１２人失蹤，６０００多群眾無家可歸。無獨(dú)有偶，去年７月１２日，一場突如其來的臺(tái)風(fēng)、暴雨襲擊了上海，釀就上海“７·１２”災(zāi)情，奪走７條人命。就在去年７月份的短短２０多天時(shí)間內(nèi)，包括北京、上海在內(nèi)，廣州、南京、哈爾濱、長春、成都等城市也都發(fā)生了暴雨造成交通癱瘓的情況。去年８月１２日，臺(tái)風(fēng)“云娜”蹂躪浙江１３個(gè)小時(shí)，造成１２９９萬人受災(zāi)，１６４人遇難、２４人失蹤，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)１８１億元。受災(zāi)最為嚴(yán)重的臺(tái)州地區(qū)，全城用電處于癱瘓狀態(tài)。受臺(tái)風(fēng)影響，樂清市發(fā)生泥石流地質(zhì)災(zāi)害，４６人死亡、２１人失蹤。

規(guī)模較大的群體性事件對社會(huì)安全秩序帶來的危害也不容忽視。

去年１０月１８日，我市萬州區(qū)發(fā)生一起因臨時(shí)工冒充公務(wù)員毆打進(jìn)城務(wù)工人員引發(fā)的突發(fā)性群體事件，一度造成數(shù)千群眾聚集圍觀。當(dāng)晚８時(shí)許，在少數(shù)人的煽動(dòng)下，數(shù)百人向位于高筍塘廣場的區(qū)政府大樓集結(jié)，發(fā)生了砸壞區(qū)政府玻璃大門等惡性事件。事件發(fā)生后，在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，萬州區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)干部深入現(xiàn)場進(jìn)行宣傳解釋工作，很快平息了事態(tài)。

除此之外，火災(zāi)、重大交通運(yùn)輸事故、重大安全事故、重大傳染病疫情，再到恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件等突發(fā)公共事件也向人們展示了其驚人的“殺傷力”：我市常年因各類突發(fā)公共事件造成的經(jīng)濟(jì)損失在１６０億元左右。我市通車?yán)锍虨椋保埃溉f公里，機(jī)動(dòng)車７５萬輛，駕駛員１２２萬人，道路交通事故一直居高不下，每年因?yàn)檐嚨湺劳龅娜藬?shù)占全部安全事故死亡人數(shù)的７０％左右。突發(fā)重大食物中毒事件也時(shí)有發(fā)生，據(jù)統(tǒng)計(jì)，２００１年至２００３年，我市一共報(bào)告食物中毒１１４起，中毒３３４２人，死亡２５人。全市還經(jīng)常發(fā)生火災(zāi)，去年一共發(fā)生６９７４起火災(zāi)，死亡５８人，受傷９８人，造成經(jīng)濟(jì)損失１５００多萬元。

突發(fā)公共事件的發(fā)生，既是對政府預(yù)警管理體系和應(yīng)急救援機(jī)制的考驗(yàn)，也是對城市市政建設(shè)的缺陷、防災(zāi)應(yīng)急機(jī)制的漏洞、城市管理水平低下的警示。因此，建立“反應(yīng)迅速、組織科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的城市應(yīng)急救援系統(tǒng)，已成為當(dāng)務(wù)之急。

“危機(jī)管理”體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步

在一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，“危機(jī)管理”體系應(yīng)對突發(fā)公共事件成效顯著。目前，用顏色來區(qū)分公共事件嚴(yán)重性的做法已成為國際慣例。在一系列顏色信號發(fā)出后，人們的心里有了警覺，政府的應(yīng)急系統(tǒng)也隨之提升到了相應(yīng)的防范級別。

自從“９·１１”災(zāi)難發(fā)生之后，美國原本就比較嚴(yán)密的應(yīng)急防御體系進(jìn)一步改善和增強(qiáng)，形成了一套海陸空、軍警民立體式的防災(zāi)應(yīng)變體系。為使民眾簡單了解狀況，美國將安全分為５個(gè)等級，紅、橙、黃、藍(lán)、綠５種顏色標(biāo)志著社會(huì)受威脅的程度。當(dāng)人們看到政府發(fā)出的某種顏色的警示的時(shí)候，會(huì)有相應(yīng)的心理準(zhǔn)備，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)也會(huì)根據(jù)預(yù)案相應(yīng)采取不同的防御措施。

在英國，突發(fā)事件的預(yù)警和事發(fā)后的處理用銅級、銀級和金級三個(gè)等級來加以區(qū)別。如金級僅適用于對特大、嚴(yán)重突發(fā)事件處置的管理。大城市如倫敦，在美國“９·１１”事件之后就實(shí)行了金級管制，以確保英國的政治文化經(jīng)濟(jì)中心萬無一失。從２０００年至２００３年，英國曾經(jīng)成功地進(jìn)行了幾次金級管制。如英國廣播公司在倫敦的大樓前發(fā)生汽車爆炸的恐怖事件，伯明翰地區(qū)的種族暴亂事件等，這些都對社會(huì)造成了較大的損失，但由于實(shí)行了金級管制，使傷員得到了及時(shí)救治，事態(tài)迅速得到平息，效果頗為顯著。

夏季臺(tái)風(fēng)頻發(fā)的珠海市，自２００２年起就將臺(tái)風(fēng)預(yù)警信號分為白、綠、黃、紅、黑５種顏色；暴雨預(yù)警信號分為黃色、紅色、黑色；寒冷預(yù)警信號分為黃色、紅色、黑色。特別是紅色臺(tái)風(fēng)信號發(fā)布后，全社會(huì)的警戒都會(huì)立即提高到相應(yīng)級別：電影院、商場等公共場所停止對外開放；公安部門組織力量，指揮人員疏散和維護(hù)治安秩序，災(zāi)情發(fā)生時(shí)，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案；交通部門首先停止沿海道路和郊區(qū)的公共汽車交通服務(wù)，啟動(dòng)交通應(yīng)急預(yù)案；供電部門視實(shí)際情況斷開對行人有危險(xiǎn)的部分電源，啟動(dòng)供電應(yīng)急預(yù)案……這一規(guī)定的實(shí)施，使珠海市政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力大大提高。

顏色預(yù)警顯示重慶“危機(jī)管理”上臺(tái)階

２００４年１１月３日，我市完成了重慶市突發(fā)性公共事件總體預(yù)案征求意見稿。

總體預(yù)案將突發(fā)事件分為４個(gè)大類，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。４個(gè)大類又進(jìn)一步劃分成２３個(gè)小類、４５種。其中包括恐怖襲擊、水旱災(zāi)害、有害生物入侵、地震、火災(zāi)、交通事故、食物中毒等。

預(yù)案按照突發(fā)事件的大小分成４級，并用紅、橙、黃、藍(lán)四種顏色分別進(jìn)行標(biāo)識(shí)，對如何處置４５種突發(fā)公共事件，如何向公眾發(fā)布信息，如何進(jìn)行善后處理，都作了具體規(guī)定。

預(yù)案建議，設(shè)立市應(yīng)急委員會(huì)，由市長擔(dān)任主任，并成立市應(yīng)急辦公室。發(fā)生重大或特別重大公共事件之后，各區(qū)縣（自治縣、市）和有關(guān)部門要在１小時(shí)內(nèi)向市應(yīng)急辦報(bào)告。市應(yīng)急辦根據(jù)事件危害程度，經(jīng)請示后，向社會(huì)發(fā)布預(yù)警信息，預(yù)警信息分為４個(gè)級別：４級為一般事件，用藍(lán)色表示；３級為較大事件，用黃色表示；２級為重大事件，用橙色表示；１級為特別重大事件，用紅色表示。

其中，４級和３級事件指可能造成少數(shù)人傷亡或者多人傷亡的事件，一般由區(qū)縣（自治縣、市）政府牽頭處置，市政府有關(guān)部門予以支持。２級和１級事件是指造成了多人傷亡，甚至有可能超過我市自身的處置力量，難以有效控制的事件。事件發(fā)生后，將立即啟動(dòng)預(yù)案，由市應(yīng)急辦組織市有關(guān)力量處置，并向國務(wù)院及時(shí)報(bào)告，通過媒體向社會(huì)公布。

目前，市有關(guān)部門正對該預(yù)案進(jìn)行修訂，并制訂４項(xiàng)分預(yù)案、４８項(xiàng)子預(yù)案、４０個(gè)區(qū)縣（自治縣、市）的分預(yù)案等。

今后，重慶市民在媒體上知曉政府的預(yù)警信號后，就可以對即將可能到來的災(zāi)害心中有數(shù)，積極準(zhǔn)備應(yīng)對。這對于穩(wěn)定民心，加強(qiáng)全社會(huì)的組織能力相當(dāng)有用。

重慶市政府采取的這一項(xiàng)項(xiàng)措施證明了其應(yīng)對突發(fā)公共事件的態(tài)度和決心。我們有理由相信，隨著一項(xiàng)項(xiàng)具體工作的落實(shí)到位，一個(gè)個(gè)政策的出臺(tái)，一個(gè)全新的“反應(yīng)迅速、組織科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援系統(tǒng)必將最大限度地減輕災(zāi)難帶來的危害。

（作者系西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副院長、教授）