關于新時期黨執政方式的憲政思考

［摘要］本文簡要回顧并分析了中國共產黨在不同時期執政方式的演變過程，詮釋其存在、發展的憲政思想，提出了新時期黨執政方式轉變的憲政思路。

［關鍵詞］中國共產黨黨執政方式憲政

黨的執政方式是黨執掌和控制國家政權的手段、途徑和方法的總和，其核心問題是黨和國家權力關系問題，包括權力的取得、運用和制約等；而“憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基礎，以保障人權為目的的政治形態或政治過程”。^①新時期黨執政方式的憲政思考對于永葆黨的執政地位、完成黨執政方式質的飛躍——由黨領導下的憲政向憲政體制下黨的領導的轉變、實現黨的領導現代化具有重要的理論意義和實踐價值。

一、中國共產黨執政方式演變的歷史軌跡及其憲政意義

１、中國共產黨執政方式演變的歷史軌跡。

一個執政黨采取什么樣的執政方式，是由所在國的政治體制、經濟制度、文化傳統、政黨制度和執政黨的執政理念等多種因素影響決定的，但歸根到底，是由執政黨承擔的職能及其所處的執政環境所決定的，中國共產黨也不例外。

第一，解放戰爭時期，中國共產黨是革命黨，那時黨的主要職能是通過武裝斗爭奪取政權，因而組織嚴密、權力集中是黨的一般特征。而且當時黨只在革命根據地、解放區執政，但這些政權是地區性、局部性的，黨的政權在全國范圍內還是處于被禁止、被壓迫的地位。因此，黨的執政方式還處在孕育階段。

第二，新中國成立后，中國共產黨成為全國范圍的執政黨，此時黨的主要職能轉變為執掌全國政權，領導人民建設國家。但由于我們黨對共產黨執政規律缺乏科學的認識，基本上沿用革命戰爭年代的階級斗爭理念指導社會主義政治建設，因而導致了長達十年之久的“文化大革命”，使國家政治生活嚴重被扭曲。這與黨的不合理的執政方式有關。鄧小平對此曾經指出：“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一權集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”^②黨的執政方式變革與創新迫在眉睫，能否步入正常的良性的循環軌道是擺在黨前進道路中的新課題。

第三，十一屆三中全會后，中國共產黨成功實現了黨和國家的中心工作轉移到經濟建設上，并隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的深化，黨的基本理論、基本路線和基本綱領得到逐步形成和完善。為此，黨的執政方式應與時俱進，始終把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合起來，在執政過程中不斷創新執政方式，實行“黨政分開”，努力建設“社會主義政治文明”，確定“依法治國”方針，明確黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則，依法規范黨的領導行為和執政行為，逐步還權于民，實現由“人治”向“法治”、由集權型向民主型、服務型的徹底轉變。至此，黨的執政方式更加符合憲政原則。

２、黨執政方式演變的憲政意義。

黨的執政領導權是實現憲政的政治前提，而憲政又是黨執政方式由人治轉變為法治、由集權轉變為分權的必然結果。有憲法未必就有憲政，由憲法到憲政需要一個過程，只有憲法權威真正高于任何政治權力（包括執政黨權力）時，憲政才有可能真正實現。中國共產黨執政方式的演變就是一個由憲法到憲政的實踐過程，體現了豐富的憲政意義。

一是黨執政方式的演變拓展了我們對中國憲政的思考空間，啟發了我們對“憲政”建設的進一步深思。黨執政方式的演變過程是我國憲政史上不可或缺的部分，它對推進我國憲政建設起到了開闊視野、活躍思維的作用。同時我們也可從中得到不少啟發：憲政道路沒有現成的模式。東西方文明傳承及社會發展不同、法制化過程不一、政黨制度不同等等諸多因素都提醒我們：中國的憲政之路不能簡單地模仿或借用，更不能照搬西方模式，而要運用辯證的、批判繼承的眼光去思考、去探索；反過來，也可從憲政的本質及其實現條件來不斷完善和改進黨的執政方式，從而更好地推動憲政建設。

二是黨執政方式的演變將進一步確定政黨與國家公共權力關系的憲政框架。國家權力作為一種公共權力的行使必然受到一定限制，而限制公共權力、保障人權恰恰又是憲政的價值訴求。也就是說憲政的關鍵就是在限制公共權力和保障公民權利之間尋找一種平衡，這種平衡的標志就是憲法。黨執政方式的演變過程應該說體現了中國憲政建設的進程。近年來的我國各種公共事件爆發所引發的政府問責制、信息公開制及任前詢問制等等，在某種程度上說明了國家權力行使過程中存在的問題，同時也進一步確定了黨與國家公共權力關系的憲政框架。

三是黨執政方式的演變對憲政的發展與鞏固有著極其重要的推動作用。憲政作為一種政治運作的法律理念或理想狀態，它要求政府權力的行使都必須納入憲法軌道并接受憲法的制約，也就是說，要實現“憲政”就必須首先要有一部真正的“憲法”。黨執政方式的一次次創新與變革都和憲法的修改離不開，我國現行憲法自公布后，黨中央根據實踐發展和時代變化的要求，從國家和民族的利益出發、從最廣大人民群眾的利益出發，站在保障人權、依法治國和建設社會主義政治文明的高度，四次向全國人大常委提出修憲建議，通過建議權的行使，不斷完善黨執政方式的合法性、合憲性。真正做到“執政為民”，不斷促進中國的憲政建設。

二、實現新時期黨執政方式與憲政發展的依法對接

１、依法將黨的執政手段程序化。

憲法規定：中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，是我國的執政黨；人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是我國最高權力機關。黨的工作核心是支持和組織人民當家作主。黨在牢牢掌握對國家權力的領導權和控制權的同時，又要支持和組織人民當家作主，必須做好以下工作：

一要正確處理黨的領導權與人大職權的關系。執政黨要把執掌國家政權的工作重心轉移到領導和支持人民代表大會及其常委會上，改變過去那種由黨直接行使國家權力和抓行政機關的做法。黨領導人民治理國家，基本的途徑是堅持和完善人民代表大會制度。黨應該把自己的主要領導和大部分常委推薦到國家權力機關中去，通過選舉程序成為國家權力機關的組成人員。把自己的主要活動場所放到人民代表大會及其常委會中去，將黨的主張通過人大及其常委會變成國家意志，組織和動員全體人民實施，進而理順國家權力機關與“一府兩院”的關系。

二要正確處理黨組織與人大之間的關系。黨之所以要通過人大實現執政，這是由于黨和人大之間不存在法律上的隸屬關系。“黨一定要加強對政權的領導，在政治上，必須堅持共產黨的領導，從組織關系上說，那就有所不同，政權機關并沒有義務服從黨委，法律中沒有規定，政權機關對黨委不是組織上的隸屬關系。相反，對政權機關的決議，所有的人都要服從，共產黨員也不例外，黨委也不例外。”^③基于以上認識，我國１９８２年《憲法》對１９７５年《憲法》和１９７８年《憲法》中規定的“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關”這一條款予以刪除，為改變長期以來實際存在的由黨委直接領導人大、政府直接向黨委負責的執政方式，實現黨的執政方式由黨形式向國家形式的轉變奠定了法律基礎。

三要正確處理好其它方面的關系。法律賦予人大及其常委會的職權應得到尊重和認可。如人大審議批準或否決重要干部任職的結果、對一府兩院的報告、財政預決算報告的否決等，保證人大代表充分依法行使質詢權、視察權、監督權、減少審批環節及程序，同時還應注意發揮人大各專門委員會對一府兩院及相關部門的監督，對人大組成人員應進行優化配備，特別是年齡、專業和領導才能方面要具備一定條件，不應把人大、政協作為領導干部的養老院或照顧身份地位的地方，使之不失去應有的功能和作用。

２、加快政黨立法，推進黨執政途徑規范化。

憲法規定：中央人民政府是最高權力機關的執行機關，是最高行政機關，它向全國人大負責并報告工作。黨委不是權力機關，也不是行政機關，因此應嚴格按照法律規定，界定黨政職能。目前，應主要解決好黨政不分，以黨代政的問題。有的地方黨委仍包攬行政機關的事務，一方面抑制了政府部門和企業的職能作用，另一方面使黨委放棄了自己的領導作用，使黨的領導水平得不到提高。目前重點要解決基層鄉鎮黨委黨政不分、以黨代政的問題。一是建立黨政分開制度、解決職能正確定位問題。要以制度的形式（或法律）明確黨委的職責，從制度上解決黨政職能不清、黨政不分、以黨代政問題。“黨委領導，主要是政治上的領導，保證正確的政治方向，保證黨的路線、方針、政策的貫徹，調動各方面的積極性。……要知人善任，把力量組織好。”^④二是建立制度和機制解決“人治”問題，要以改革干部選拔任用制度為切入點，建立起公平、公正、公開的干部選拔任用機制、競爭上崗機制的任期任職中的淘汰制，建立健全執法責任制、違法違規責任追究制以及黨內監督、權力機關監督、行政監督、法律監督、社會輿論監督等制度。三是運用法定程序，解決好把黨的主張變為國家意志的問題。如：在向國家權力機關推薦任免對象時，注意選舉干部和依法任命干部有機結合起來，一切按法定程序辦，不要求權力機關“硬性通過”；對政府的一些重大決策和重大事項，盡可能提請國家權力機關審議決定，不由黨委包攬；此外，黨委各部門的工作不宜直接插手政府部門的業務管理工作，應尊重政府的管理體系和管理程序。總之，要嚴格依照法定的程序來實現黨的意志，黨對政府工作的領導應主要通過人大來體現和實施，并依據相應的法律制定相應的政府程序法。

３、完善多黨合作制，擴大社會團體、組織的有序政治參與，實現黨執政方式的民主化。

憲政是伴隨憲法在國民政治生活中的地位和作用的提高而逐步形成的。如果我們站在歷史發展的高度將黨的執政方式與憲政發展結合起來考察時，則發現各民主黨派、社會團體及其他社會組織都是黨實現“憲政”的重要依靠。中國共產黨執政是歷史的選擇、人民的選擇，但這種選擇不是一勞永逸的。黨只有堅持完善共產黨領導下的多黨合作制，加強黨同民主黨派合作共事，才不至于在人民的不斷選擇中喪失執政地位。隨著社會經濟的發展，不僅原有的一些群眾團體發揮了積極作用，一些新的如社會中介組織、協會、以及經濟團體等社會群眾團體大量涌現出來，它們正在通過各種途徑和形式，參與國家政治生活。執政黨對社會組織的控制方式在不斷轉變，黨越來越重視通過政府培育各種非政府組織，提高我國公民的自治與社會自治程序。這都是黨創新執政方式對社會組織控制的重要成果，也是今后黨依法執政的重要實踐取向，更是黨執政方式民主化的重要體現。

注釋：

①周葉中，憲法學[Ｍ]．北京：高等教育出版社，北京大學出版社，２０００年１２月第一版，第１７７頁．

②③鄧小平文選[Ｍ]（第二卷）．北京：人民出版社１９９４版，第３２８―３２９、９８頁．

④彭真文選[Ｍ]．北京：人民出版社１９９１年版，第２２７頁．

責任編輯梅宏