中國紡織業：離貿易自由化還有多遠？

《中歐紡織品協議》規定，在2008年12月31日前，歐盟對中國10類紡織品按年8—12.5%的額度增長配額。這樣的增長額度相對于目前我國紡織品生產能力，無異于杯水車薪。

2005年1月1日，對于我國紡織業來說是一個值得紀念的日子，因為這一天全球紡織品配額制度結束了其歷史使命。然而剛剛過去一個季度，美歐對我國紡織品、服裝紛紛設限。難道這些就是WTO倡導的紡織品自由貿易？如果答案是否定的，那么，我們離紡織品貿易自由化究竟還有多遠？

242段：念到2008年的“緊箍咒”

美歐對中國紡織品設限，其根據是《中國加入WTO工作組報告書》中的第242段條款。這種選擇性保障措施條款違背了WTO非歧視性原則和最惠國待遇原則，是我國在加入WTO談判時由于西方發達國家的阻撓，被迫做出的承諾。根據該條款，美歐對我國紡織品設限不僅具有歧視性，也是對該條款的實際濫用。

從規則本身存在的歧視性來講。“242段”主要有以下特點：第一，從時間效力上來看，“242段”的法律效力為從中國加入WTO到2008年12月31日，有人將之戲稱為念到2008年的“緊箍咒”。第二，“242段” 涉及的產品為原產于中國的《紡織品與服裝協定》所涵蓋的紡織品和服裝產品。第三，“242段”是中國加入WTO時對其他WTO成員做的單獨承諾，是單向的，“242段”對中國遭受不正當保障措施后的救濟權利并沒有規定，缺乏救濟性，不符合權利義務的對等性。第四，“242段”規定的只是數量限制。第五，對何種情況下為“市場擾亂”并沒有具體規定，對認定“市場擾亂”缺乏一個客觀標準，這為一些濫用該條款的WTO成員提供了借口。第六，磋商提起國可以自主采取“設限”措施，“242段”（d）項規定：如在90天磋商期內，未能達成雙方滿意的解決條件，提出磋商請求的成員可根據提出磋商請求的當月前的最近14個月中前12個月進入該成員數量的7．5%（羊毛產品類別為6%）的水平對磋商涉及的一個或多個類別的紡織品或紡織制成品實行限制。第七，對同一種產品不得重復實施“設限”，這一點在《中國加入工作組報告書》242段中文版里是有明確規定的，然而這一點在美國的司法實踐中是突破了這一點的，2003年11月18日美國宣布對我國胸衣等三類紡織品根據“242段”設限，2005年又對胸衣設限。第八，在《中國加入工作組報告書》242段中文版里也規定設限最長時間不能超過一年，然而2003年美國對我國三類紡織品設限一年期滿后并沒有自動解除。在“242段”的理解上，歐盟的認識基本和美國是一致的。從以上“242段”的特點來看，對我國紡織品存在著嚴重的歧視，對我國和世界紡織業的發展是極其有害的，因為它妨礙了全球紡織業自由貿易的發展。

如果說包括第242段條款在內的歧視性的選擇性保障措施是我國在入世談判時迫于形勢的無奈之舉，但這也屬于中國加入WTO有進有退、權利義務的平衡。我們承認第242段條款的法律效力，我們所要求的是要嚴格按照第242段條款所規定的內容和程序來進行。美歐依據第242段條款對中國紡織品實施設限的行為，其依據是不充分的，時間是過于短暫的，判斷是不科學的。美歐設限行為實際上是對WTO規則的濫用，既有事實認定方面的錯誤，也存在程序使用方面的缺陷。

中歐紡織品協議的“后遺癥”

2005年6月11日中歐就10類設限紡織品簽署了備忘錄，備忘錄規定：在2005年6月11日至2007年底期間，對上述10類紡織品合理確定基數，并按照每年8%至12.5%的增長率確定中方對歐出口數量。歐盟承諾在2005—2007年期間，對于上述10類產品之外的2005年實現一體化的中國紡織品克制使用中國加入世界貿易組織報告書第242段條款；2008年，對所有2005年實現一體化的中國紡織品克制使用“242段”條款。對于這樣的結果，輿論界都定義為“雙贏”，但對于這樣的 “雙贏”，或許只能說是有限的“雙贏”。

首先，此協議本身就是對全球紡織品貿易自由化的減損和破壞。美歐濫用WTO規則，對我國紡織品設限，其實質是貿易保護主義的抬頭，是美歐貿易雙重標準的體現。對中國紡織品按照WTO規則參與全球競爭的初步結果，大可不必過分反應，如果開這樣一個不好的貿易保護主義的頭，將給未來WTO一攬子協議中很多具體國家、具體產業的新競爭格局帶來沖擊，并產生后續的不良反應，這對WTO體系的長遠目標和共同利益的危害是深刻而嚴重的。

其次，此協議配額的增長與我國紡織業的增長能力相比是有限的，甚至是微不足道的。隨著2005年1月1日WTO《服裝與紡織品協定》（ATC）失效，盼望已久的紡織品自由貿易即將來臨，國內大量紡織企業紛紛擴大生產設備，準備“大干一場”；香港地區、臺灣地區和國外大量紡織企業也紛紛轉移到中國大陸，想利用中國廉價勞動力成本“大賺一筆”。在這樣的背景下，中國大陸的紡織品生產能力成幾何增長。在2005年前4個月，從中國出口到歐盟的紡織品成倍增長，導致歐盟采取“特保”調查措施；2005年6月11日中歐達成的《中歐紡織品協議》規定，在2008年12月31日前，歐盟對中國10類紡織品按年8—12.5%的額度增長配額。這樣的增長額度相對于目前我國紡織品生產能力，無異于杯水車薪。

最后，歐盟并沒放棄在2008年使用“242段”條款，在協議里只是說2008年，對所有2005年實現一體化的中國紡織品克制使用“242段”條款，但這種承諾是多么的模糊，并沒有任何效力，為歐盟在2008年故技重施埋下了隱患。

走好2008年以后的路

2008年12月31日，“242段”條款失效后，“入世”16條將是橫在我國面前的另一道坎。《中國加入世界貿易組織議定書》第16條又稱為“特定產品過渡性保障機制”，具有如下特點：第一，同樣是只針對中國可以實施的歧視條款；第二，只是對“市場擾亂”規定得更明確些，但具體實施時仍有很大的自由度和分歧；而且實施的目標更加廣泛，包括所有原產于中國的產品；第三，實施的期限是我國加入世貿組織時起至2013年12月10日；第四，規定了任何此類行動應立即通知保障措施委員會，相對于“242段”條款要規范些。我國“入世”16條的上述特點決定了此類特保的發起同樣也很容易被濫用。

從上面的分析可以看出單從法律的角度來講，在2013年前我國紡織品出口就將面臨重重障礙。面對這些不利因素，我國應如何走好2008年以后的路？

對于紡織企業來說，加快技術改造，提升紡織品的品質，走“品牌”之路是至關重要的。面對復雜多變的形勢，企業應下決心調整和提升出口產品結構，加強行業自律，避免惡性競爭，切不可急功近利，惟有一步一個腳印地走下去。同時，紡織協會也要多加配合，從中發揮積極作用。

而對于政府而言，加強指導和調控作用則應體現在諸多方面。1、國家政府主管部門應當對歐盟各國紡織行業狀況進行跟蹤調查，定期發布國別紡織行業狀況報告，使紡織企業在出口歐盟時心中有數。2、幫助紡織企業技術改造，開拓歐盟市場。3、在配額的管理上，有步驟地實行配額招標，把配額給予那些具有國際市場競爭力的企業。4、改變我國的出口戰略，加快實現出口“規模導向型”向“效益導向型”轉變，使對外貿易從數量擴張向質量提高和國際競爭力提升轉變。5、提高加工貿易料件的本地化率以延長加工貿易在中國國內的價值鏈。6、注重外貿政策與外資政策、產業政策之間的相互協調。

（作者單位：北京WTO事務中心法律部）