非法占用耕地現象透視

我國耕地連年大幅度下降，人多地少的矛盾日益突出，已經成為國民經濟發展的嚴重制約因素。究其根源，有法不依，違法征用、占用土地是一個重要原因。有鑒于此，國家先后出臺或修改了《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》等法律、法規，并將非法占用耕地和徇私舞弊非法批準征用、占用耕地等行為納入刑法調整范疇。但實際效果怎樣呢？現實中違法占地、非法批準征用、占用土地的問題仍然十分嚴重。在此，筆者結合近期自己辦理的此類案件和調查的情況談些認識。

表現形式及特點

1、非法批準征用、占用土地主要表現為地方政府領導有法不依，越權批地、違法批地，或者未批先占，邊占邊報批。其主體主要是各級基層地方政府。

2、基層土地行政主管部門執法難。在地方政府非法批準征地占地時，土地主管部門不及時積極查處，依法制止，甚而還積極配合地方政府違法占地。

3、非法批準征用、占用土地案的舉報少、受理少、立案查處更少。多年來，我們未接到一封個人和單位舉報非法批準征用、占用土地的信件，也未收到其他信訪、紀檢、監察移交的舉報信件，所辦理的案件都是在辦案中了解到的。立案查處的，至今全市尚無。

4、非法批準征用、占用的土地主要是用于發展經濟，招商引資辦企業。在調查中，除一起案件外，其余均是因招商引資建廠房、辦企業而非法批準征用、占用土地。

形成原因

1、地方政府土地利用總體規劃編制草率，缺乏長遠規劃，前瞻性差，不科學，是導致非法批準征用、占用土地的前提性原因。

根據《土地管理法》規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃，國土整治和資源環境保護的要求，土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃，土地利用的總體規劃期限一般為十五年。但是各地在編制土地利用總體規劃時，前瞻性差、統籌性差，土地利用率低。建設用地零碎分散，縣區分散到各鄉鎮，各鄉鎮分散到各村社，調查中，某投資商欲在一集鎮邊上選址建廠，該處交通便宜，水資源、人力資源豐富，但就是沒有納入規劃區，沒有建設用土指標，而該鎮的建設用地指標卻被分散到10余個偏僻小村，因此，為了招商引資建企業只好非法批準占地。由于不在建設規劃內用地，就涉及占用耕地且主要是基本農田。根據《土地管理法》規定，凡是征用基本農田，就應報國務院批準，而報國務院批準條件嚴、時間長，不易被批準。則根據《土地管理法》調整土地利用總體規劃。根據《土地管理法》規定，鄉（鎮）土地利用總體規劃的批準和修改均可由省級人民政府授權的設區的市、直治州人民政府決定，縣區的則應報省自治區、直轄市人民政府批準。但實際操作中，鄉（鎮）土地利用總體規劃的修改也往往由省級人民政府決定，先由鄉（鎮）人民政府向縣級人民政府請示，縣級人民政府轉交給本縣土地行政管理部門審查，土地主管部門審查后，交縣級人民政府審簽，縣級人民政府審簽后，又按此程序報市，市再報省。等文件批下來，快則三、五個月，慢則一年、二年，投資商是無法等的。因此，大多數地方政府都先同意投資商用地，然后再慢慢辦理報批手續。批準修改土地利用總體規劃流程的繁復與現實需要的快捷之間的矛盾，是造成非法批準征用、占用土地的一個直接原因。而且，前瞻性差、不合理、不科學的規劃，也是導致投資商選址分散的重要因素。

2、對非法批準征用、占用和非法占用土地的單位和個人查處不力，是導致非法批準征用、占用土地的重要原因

非法批準征用、占用的土地主要用于投資建廠發展地方經濟，因此，有關機關在查處過程中，都會遇到來自管理體制、領導和法律上的障礙。土地行政主管部門對非法批準征用、占用土地的行為負有查處的職責，但非法批準征用、占用土地的行為幾乎都是政府行為，土地主管部門在維護《土地管理法》的正確統一實施和服從地方黨委政府領導，服務于地方經濟發展中，取舍很艱難，但幾乎都選擇了后者。檢察機關也肩負監督《土地管理法》統一實施，查處非法批準征用、占用土地犯罪的重任，但現實中，檢察機關也把位置擺在服務地方工作大局，服務地方經濟發展上，且在辦理此類案件中，還有來自方方面面的壓力。而且，刑法條文規定，非法批準征用、占用土地犯罪必須有徇私情節，如何認識徇私（為地方利益、小集體利益是否是徇私）又無司法解釋，如果按濫用職權罪處理，此類案件的損失又難以確定，因此，很難操作。查處不力的現實助長了非法批準征用、占用土地情況的發生發展。

3、領導依法行政觀念淡薄是導致非法批準征用、占用土地的又一重要原因

在調查中，某鎮為招商引資興辦企業，很迅速地同村民委員會簽訂協議，租用基本農田20余畝，在此過程中根本無一領導提出是否需要辦理有關征地手續，直到土地主管部門發停工通知才意識到這個問題。有的地方，土地管理部門人員提出要辦理好有關手續才能施工，領導則不以為然，認為是為地方經濟發展服務，手續可辦可不辦，至少可以邊施工，一邊辦手續。甚至和土地管理部門人員發生矛盾，指責他們不服從領導，不支持地方經濟發展。

4、經濟落后，農業產業結構不合理，農產品價格低，農業對財政貢獻小是導致非法批準征用、占用土地的深層次原因

作為西部地區的縣、市，多半是經濟比較落后的農業縣、市，地形復雜，生產手段落后，農業產業結構不合理，財政吃緊，地方領導感受最深，也最需要的就是“錢”，但“無工不富”。領導的思路也就定位在如何大力發展企業，增加財政收入上，這一點在農村稅費改革后尤為突出。因此，只要是為了經濟發展，為了地方增收，當然也為了人民的富裕，占土地修工廠自然是大力支持的。許多地方機關都有招商引資任務，商機一到，要優惠給優惠，要土地給土地。在諸多矛盾方面，把目前利益，把增加財政收入放在了首位，而把土地、資源、環境等放在了后面。同時，農民對非法批地占地的情況不了解，難以監督，且即便知道是非法占地，也會積極配合非法批準占地部門工作，而不會舉報，因為自家的地被占，就會有各種補償、賠償，同時，被占地被用著建企業后，還會增加就業機會，增加收入，至于土地被占，或環境被污染，一般不會考慮。

幾點建議

1、加強宣傳土地管理法律法規，所有公民特別是各級地方領導要充分認識到我國的國情和土地資源的寶貴。

我國的人均耕地僅1.59畝，不足世界人均數的43%。吃飯問題的壓力也并不因近年的發展而減輕，因此，國家把十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地作為我國的基本國策。任何單位和個人都有義務遵守土地管理法律、法規，有權且有義務對違反土地管理法律、法規的行為提出檢舉和控告。

1、提高土地利用率，合理規劃，節約用地，把保護耕地和

發展經濟統一起來。

地方在編制土地利用總體規劃中，要結合本地區發展的實際，堅持“在保護中開發，在開發中保護”的方針。依靠科技進步和科學管理，合理有效地統籌安排建設用地，提高土地利用率。這是解決好保護耕地和辦企業發展經濟之間矛盾的關鍵。

3、國家政策應向西部地區傾斜，包括建設用土指標、復墾資金投入力度以及國家財政轉移支付的力度，促進西部地區產業結構調整，經濟發展，農民富裕。

根據《土地管理法》規定，各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上。我國土地利用總體規劃是從97年開始的，那時，東西部地區間發展的差距很大。因此，在制定土地利用總體規劃時，特別是在西部大開發中將東西部地區置于同一起跑線上，對西部地區來說不太公平。西部地區要發展，必須大力發展工業，促進農業產業結構調整，鞏固和發展農業，因此，國家應在建設項目、資金、建設用土指標和土地整理復墾開發資金的投入力度上向西部傾斜，同時也要加大財政轉移支付的力度，使地方不致因“窮”而亂占地、濫建“三小”企業，或其他國家嚴禁建企業，以犧牲資源和環境為代價，增加財政收入。

4、加大查處非法批準征用、占用土地案件的工作力度。

（1）實現土地主管部門的垂直領導，或試行委派國土資源執法監察專員制度，加強監督和管理。（2）地方黨委政府和土地行政主管部門、公安、司法機關要形成查處合力。土地管理部門尤其要與紀檢、監察、公安、司法機關建立協同作戰的工作程序和制度。（3）檢察機關要切實履行好查處瀆職犯罪的職責，加大力度。

5、強化依法行政觀念，促進地方黨委政府和國土管理部門依法使用和管理土地意識的提高。

依法行政是國家對所有行政管理部門的根本要求，法律法規是管根本，管長遠，管全局的，只有加強法治建設，全面推進依法行政，才能更好地實現執政為民，才能實現整體與局部，當前與長遠的協調統一，才能實現國民經濟和社會的持續、快速、健康發展，也才能管理好、使用好寶貴的土地資源，杜絕非法批準征用、占用土地情況的發生。