優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收

“農(nóng)民不富，中國(guó)不富”。千方百計(jì)促進(jìn)農(nóng)民增收，不僅是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然要求，而且是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的必然要求，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求。農(nóng)民增收離不開公共財(cái)政的支持，建立公共財(cái)政必將對(duì)農(nóng)民增收起到積極的影響，解決農(nóng)民增收問題必須建立完善的公共財(cái)政體制。

一、公共財(cái)政支出在農(nóng)民增收中的作用

公共財(cái)政通過提供農(nóng)村公共產(chǎn)品來改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和外部環(huán)境條件，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和增加農(nóng)民利益，從而直接或間接地增加農(nóng)民收入。按公共財(cái)政體制的要求增加農(nóng)業(yè)支出，發(fā)揮其導(dǎo)向作用、乘數(shù)效應(yīng)、“發(fā)動(dòng)器”作用，促進(jìn)農(nóng)民收入增加。

1、導(dǎo)向作用。(1)有利于集中更多的財(cái)力，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。公共財(cái)政資金是國(guó)家通過稅收形式無償分配的集中性資金，它可以對(duì)那些社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差的農(nóng)業(yè)公共性投資項(xiàng)目給予重點(diǎn)支持。它不再對(duì)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域安排支出，而主要彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，提供為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這就有可能在支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村公益性事業(yè)以及支持農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、銷售，支持農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面加大支出力度，從而有助于改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，有助于改善農(nóng)民市場(chǎng)交易的外部條件，有助于提高農(nóng)民的科技文化素質(zhì)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。(2)有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。公共財(cái)政的非贏利性為國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施有效的宏觀調(diào)控，創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)村各種資源在農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和配置提供了制度保證，有利于穩(wěn)定提高農(nóng)民收入水平。公共財(cái)政可以扶持發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的第二、三產(chǎn)業(yè)，大力扶持勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)，以吸納較多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力；可以通過積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道；可以通過清理，取消對(duì)民工就業(yè)的不合理限制和亂收費(fèi)，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供方便；公共財(cái)政還可以利用稅收優(yōu)惠、減免政策，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。(3)有利于調(diào)整財(cái)政分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)民收入初次分配側(cè)重于效率，而再分配側(cè)重于公平。公共財(cái)政是國(guó)民收入再分配的重要內(nèi)容，它體現(xiàn)服務(wù)主體平等的原則。對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出是宏觀分配中國(guó)民收入對(duì)農(nóng)業(yè)的凈流入，增加公共財(cái)政中的農(nóng)業(yè)支出就意味著直接增加了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。因此，公共財(cái)政能夠調(diào)節(jié)不同利益群體的分配關(guān)系，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費(fèi)者、農(nóng)民與城市居民之間的利益關(guān)系，縮小或者防止擴(kuò)大差距，保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2、乘數(shù)效應(yīng)。財(cái)政投入屬于一種基礎(chǔ)性投入，很大程度上能夠決定和吸引其它經(jīng)營(yíng)性投入的多少和效益。乘數(shù)效應(yīng)作用一方面是指財(cái)政投入過程中吸引金融資金和民間資金投入；另一方面是指財(cái)政投入的項(xiàng)目直接或間接地增加農(nóng)民收入，并通過農(nóng)民消費(fèi)刺激需求，從而獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。徐詳臨教授在《三農(nóng)問題論劍》中舉例說：比如，政府有500億元財(cái)政支出，運(yùn)用這筆資金作為向農(nóng)村投資的貸款貼息，以年利5%計(jì)算，可帶動(dòng)10000億元的資金投向農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村改變落后面貌起到的作用是不言而喻的。假設(shè)其中的40%轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的勞務(wù)收入，就會(huì)有1億的農(nóng)村勞動(dòng)力一年增加4000元的貨幣收入。不僅農(nóng)村和農(nóng)民從這1萬億元的農(nóng)村投資中獲益，隨著農(nóng)民消費(fèi)流動(dòng)城里人從中所獲利益比農(nóng)村人還要大，所產(chǎn)生的投資乘數(shù)效應(yīng)至少要達(dá)到30000億元，政府也會(huì)在社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)中，獲得比500億元貼息多得多的財(cái)政收入。雖然這只是一個(gè)假設(shè)模型，但財(cái)政收入的乘數(shù)效應(yīng)是存在的。

3、“發(fā)動(dòng)器”作用。我國(guó)農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力較弱，一是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身是一個(gè)相對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，自我積累能力較差；二是因?yàn)閲?guó)家過去長(zhǎng)期采用犧牲農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)積累少；三是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)業(yè)是一個(gè)回報(bào)率較低，風(fēng)險(xiǎn)卻相對(duì)較高的產(chǎn)業(yè)，對(duì)民間資本缺乏吸引力。農(nóng)業(yè)自發(fā)投資能力弱造成了農(nóng)業(yè)投資乏力，反過來又促成了農(nóng)業(yè)落后的局面，形成了惡性循環(huán)，阻礙了農(nóng)業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要外部力量的介入，財(cái)政投入是一個(gè)重要的外部作用因素。實(shí)踐證明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的效果十分明顯，以農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資為例，根據(jù)農(nóng)業(yè)部信息中心（1998）的計(jì)算表明，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資與農(nóng)業(yè)增加值和糧食產(chǎn)量的增加密切相關(guān)，1980~1997年間，每增加1億元農(nóng)業(yè)基建投資，可增加農(nóng)業(yè)增加值38億元，增加糧食產(chǎn)量39萬噸。

根據(jù)朱剛、張?jiān)t、張軍等同志對(duì)1991~1995年中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行的實(shí)證分析(表)表明，財(cái)政（地方，占全部財(cái)政支農(nóng)的絕大部分）投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)十分明顯，在我國(guó)這樣的勞動(dòng)力過剩經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政支農(nóng)投入所起的作用甚至高于勞動(dòng)投入的積極貢獻(xiàn)，考慮到播種面積的增長(zhǎng)有限，財(cái)政投入對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的意義就更為重要。

二、財(cái)政支農(nóng)存在的問題

政府財(cái)政支農(nóng)工作對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，歷來起著積極和重要的作用。但是我國(guó)在財(cái)政支農(nóng)中存在不小問題，重點(diǎn)不突出，手段不得力，效果不明顯，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入的增加。

政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量“不足性”。盡管“九五”時(shí)期政府財(cái)政支農(nóng)資金投入的增長(zhǎng)幅度較大，但與我國(guó)農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求相比，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，把支持貧困地區(qū)發(fā)展的財(cái)政支出、糧棉油糖價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)算在內(nèi)，1996~2000年，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國(guó)家的支持水平約為30%～50%，巴基斯坦、泰國(guó)、印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家約為10%～20%。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國(guó)使用了6種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）。“黃箱”支出在1996年~1998年計(jì)算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國(guó)“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。

政府支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)存在諸多的“不合理性”。一是政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。二是在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接收益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。1996~2000年，中央財(cái)政累計(jì)安排水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)1100多億元，約占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入總量的70%。1996~2000年，中央財(cái)政共安排林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資230億元，占同期中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的14.3%。水利、林業(yè)生態(tài)等社會(huì)效益顯著、受益對(duì)象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，其投入長(zhǎng)期以來一直統(tǒng)計(jì)在農(nóng)業(yè)投入中，一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模。三是在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高。1998年以來，政府支農(nóng)業(yè)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500~700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30%以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、執(zhí)法體系建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。

政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善性，資金使用效果“不理想性”。一是財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴中央政府，中央政府和地方政府之間農(nóng)業(yè)投入職責(zé)劃分不清，地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。中央財(cái)政預(yù)算安排的財(cái)政農(nóng)業(yè)支出約占整個(gè)農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的65%。地方財(cái)政尤其地（市）、縣級(jí)以下財(cái)政大多為吃飯財(cái)政，自身財(cái)力連“吃飯”都不能保證，很難再向經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低的農(nóng)業(yè)追加投入。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，1991年為9.6%，1995年為7.9%，到2000年下降為6.6%。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展既是中央政府的事權(quán)，也是地方政府的事權(quán)。什幺項(xiàng)目應(yīng)由中央政府投資，什幺項(xiàng)目應(yīng)由地方政府投資，對(duì)此沒有明確的界定。這種體制增加了資金安排使用過程中的隨意性，地方政府想方設(shè)法把支農(nóng)職責(zé)壓在中央一級(jí)。二是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力。目前政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出分部門管理。這種管理模式存在問題是，不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有相當(dāng)程度的重復(fù)和交叉，但由于分屬不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協(xié)調(diào)不夠、重復(fù)投入等問題。這種體制造成了政府各部門之間職責(zé)不清，政出多門，多頭管理，力量分散，不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)，不能形成合力。三是政府財(cái)政支農(nóng)資金使用監(jiān)督機(jī)制落后，資金使用效果差。目前，政府投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行按投資額度確定權(quán)限，審批手續(xù)繁雜、程序較多。項(xiàng)目審批制度化、公開化、科學(xué)化不夠，存在一定的盲目性和隨意性。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，重資金分配、輕資金管理。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理存在諸多漏洞，使得很多項(xiàng)目的實(shí)施效果較差。

三、財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化的原則

現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策在支持范圍、支持對(duì)象、支持力度上均難以適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，不能滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)作的要求，應(yīng)進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整。財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化應(yīng)遵循以下基本原則：

公共性支出原則。隨著公共財(cái)政支出框架的建立，財(cái)政支農(nóng)政策也應(yīng)堅(jiān)持公共支出的原則，本著糾正，“越位”，彌補(bǔ)“缺位”的合理定位思路，財(cái)政支農(nóng)范圍要嚴(yán)格界定在非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，財(cái)政資金要退出農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)性、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使財(cái)政支持的重點(diǎn)切實(shí)轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性和服務(wù)性領(lǐng)域上來。

市場(chǎng)導(dǎo)向原則。在財(cái)經(jīng)支農(nóng)政政策選擇和實(shí)施過程中，要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，合理有效地安排財(cái)政資金的投向和規(guī)模，從而促進(jìn)各種資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

財(cái)力集中的原則。針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策導(dǎo)向不明確、支持項(xiàng)目多、資金散、效益差的狀況，今后在財(cái)政支出分配上要堅(jiān)持保證重點(diǎn)、壓縮一般、集中財(cái)力、增大力度的原則，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，形成支農(nóng)資金合力，以發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用。

高效透明的原則。所謂高效，是指財(cái)政支農(nóng)部門運(yùn)作的高效，包括按照建立公共財(cái)政的要求，合理界定財(cái)政支農(nóng)資金的支出范圍；維護(hù)資金的規(guī)模效應(yīng)，嚴(yán)禁零打碎敲和撒胡椒面；保證支農(nóng)資金的及時(shí)到位及合理使用等。所謂透明，是指增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金安排、使用過程的透明度，自覺接受專業(yè)審計(jì)和群眾監(jiān)督，杜絕違法亂紀(jì)現(xiàn)象。

符合世貿(mào)組織的原則。我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，財(cái)政支農(nóng)時(shí)，要充分考慮世貿(mào)組織的規(guī)則，充分使用“綠箱”政策，正確利用“黃箱”政策。

四、財(cái)政支農(nóng)政策現(xiàn)實(shí)優(yōu)化的措施

公共財(cái)政政策要以“多予、少取、放活”為指導(dǎo)思想，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，以農(nóng)民增收為目標(biāo)，通過財(cái)政支出和收入政策的選擇運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高農(nóng)民的收入。具體來說：

要努力增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，使國(guó)民收入分配關(guān)系向“三農(nóng)”傾斜。我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在歷史的不同階段為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但農(nóng)民享受政府提供的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)是政府的重要責(zé)任，也是符合國(guó)際慣例的。從一些工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，人均GDP達(dá)到1000美元之時(shí)，基本完成從掠奪農(nóng)業(yè)向哺養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。目前我國(guó)人均GDP已達(dá)到1000元，客觀上要求從提取農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)向保護(hù)支持農(nóng)業(yè)，加大財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的力度。財(cái)政部門必須站在全局的高度，努力增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，讓公共財(cái)政的“陽光”照耀到農(nóng)村。

調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大幅度增加農(nóng)民可以直接受益的資金投入比重。在中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，開放化程度不斷提高的背景下，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供求的平衡，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境和資源，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，迫切需要建立既符合WTO規(guī)則要求，又符合中國(guó)國(guó)情的對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)政策體系。完善國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)體系的總體思路是：進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，努力增加政府財(cái)政支農(nóng)資金投入總量；按照建立公共財(cái)政體制的要求，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，大幅度增加農(nóng)民直接可以收益的資金投入比重；改進(jìn)政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高政府支農(nóng)資金的使用效益。（1）財(cái)政支農(nóng)政策要向初級(jí)生產(chǎn)要素傾斜，主要向農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜，向農(nóng)民提供物美價(jià)廉的基礎(chǔ)教育是對(duì)“三農(nóng)”最大、最有價(jià)值的支持。一是教育能有效地打破貧窮的循環(huán)。現(xiàn)今農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)的趨勢(shì)顯示，農(nóng)民教育水平直接影響收入的多寡。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年的資料，一名農(nóng)民的教育水平每增加一年，其轉(zhuǎn)到非農(nóng)就業(yè)后，平均可為家庭每年增加198元收入。但是目前我國(guó)用于教育的開支，只占本地生產(chǎn)總值的2.3%，還不如低收入國(guó)家平均的3.3%（世界銀行2001），農(nóng)村教育的普及與質(zhì)量嚴(yán)重不足。二是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力具有資產(chǎn)專用性特征。資產(chǎn)專用性是指某類資產(chǎn)或生產(chǎn)要素只能專用于某一類用途或產(chǎn)品生產(chǎn)。在完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)假設(shè)中，所有生產(chǎn)要素可以在各產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)。這樣通過價(jià)格機(jī)制合理配置資源，因此具有專用性的資產(chǎn)將阻遏市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。由于我國(guó)農(nóng)民具有文化科技素質(zhì)低、生產(chǎn)技術(shù)落后、資金不足的專用性，造成他們?cè)谵r(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和升級(jí)過程中無所適從。因此，這也要求政府主導(dǎo)為農(nóng)民提供必要的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)就業(yè)教育，以提高勞動(dòng)者素質(zhì)。近期來看，要推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，保證農(nóng)村教育工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；長(zhǎng)期來看，要實(shí)施真正意義上的九年義務(wù)教育，建立完善的農(nóng)村人力資本市場(chǎng)，加快開發(fā)與利用農(nóng)村人力資源的衍生工具創(chuàng)新。(2)繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資力度。與中央財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，應(yīng)逐年增加一部分中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，保證農(nóng)業(yè)投資有一個(gè)正常穩(wěn)定的來源，確保中央農(nóng)業(yè)基建投資保持在較高水平。(3)建立對(duì)農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼制度。一是逐步將主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金(如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金)轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的收入的直接補(bǔ)貼。二是在主產(chǎn)區(qū)建立對(duì)農(nóng)民使用先進(jìn)技術(shù)的直接補(bǔ)貼制度。三是逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。

整合財(cái)政支農(nóng)投入，完善政府財(cái)政支農(nóng)資金管理體制。應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金進(jìn)行整合，相對(duì)集中。對(duì)于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)投入，尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金投入，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項(xiàng)建議由一個(gè)職能部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。要對(duì)各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財(cái)政在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的事權(quán)。在投資責(zé)任方面，總的原則是按照項(xiàng)目規(guī)模和性質(zhì)實(shí)行分類管理。凡屬地方項(xiàng)目或中央補(bǔ)助投資的地方性項(xiàng)目，其投資、建設(shè)、管理和職責(zé)完全下放給地方；屬于中央項(xiàng)目的，其投資、建設(shè)和管理均由中央政府或有關(guān)部門負(fù)責(zé)，也可通過某種方式委托地方建設(shè)或管理。建立規(guī)范的政府財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，包括項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行全過程管理的規(guī)范化。

要積極探索增加農(nóng)業(yè)支農(nóng)投入的新形式。一要完善貼息制度、配套投人機(jī)制和以獎(jiǎng)代補(bǔ)辦法，通過有效的貼息方式增加農(nóng)業(yè)政策信貸資金投入，把國(guó)家繼續(xù)實(shí)行的積極財(cái)政政策和適度的貨幣政策用活用好；二要通過制定較優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)投資政策，調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)各投資主體增加農(nóng)業(yè)投入，加大農(nóng)業(yè)利用外資、股份集資和行業(yè)內(nèi)部融資的力度；三要探索農(nóng)業(yè)資源開發(fā)和資本營(yíng)運(yùn)的有效形式，支持工商業(yè)投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，逐步建立多渠道的農(nóng)業(yè)投入體系。力爭(zhēng)在2001年至2010年，使財(cái)政支農(nóng)支出比重達(dá)到18%的水平；四是改革財(cái)政支農(nóng)方式，實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)與農(nóng)民收入的有效結(jié)合。統(tǒng)計(jì)資料顯示，“九五”期間，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的直接和間接支出達(dá)到8000多億元，農(nóng)民直接得益的主要是支持農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、扶貧支出、農(nóng)村災(zāi)害和社會(huì)救濟(jì)支出，約2200億元，僅占農(nóng)業(yè)總支出的1/4。2001年中央財(cái)政安排的天然林保護(hù)工程資金達(dá)102億元，退耕還林資金41億元，這些財(cái)政支出直接用于林業(yè)工人和農(nóng)民，他們從財(cái)政專項(xiàng)資金中直接得到上百億元的補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)了護(hù)林、還林(草)、造林的積極性，還保證了他們的基本收入穩(wěn)定。2001年我國(guó)政府決定大幅度增加農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金，顯著提高中央財(cái)政的補(bǔ)助比例，減輕農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)和地方財(cái)政的壓力。總結(jié)推廣天然林保護(hù)、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免等財(cái)政專項(xiàng)資金使用經(jīng)驗(yàn)，改革完善財(cái)政支農(nóng)方式，實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)與農(nóng)民收入的有效結(jié)合，盡可能使農(nóng)民從財(cái)政支出中獲得直接收益，總結(jié)推廣天然林保護(hù)、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免等財(cái)政專項(xiàng)資金使用經(jīng)驗(yàn)，將財(cái)政支出直接轉(zhuǎn)化為廣大農(nóng)民的收入是將來財(cái)政支農(nóng)的方向。

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)督管理。(1)加強(qiáng)地方人大和上級(jí)財(cái)政部門對(duì)支農(nóng)資金的投入及管理的監(jiān)督與審查。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》加大地方財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出的預(yù)算，建立完善的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)幅度和合理使用。為避免地方和基層財(cái)政部門擠占、截留、挪用項(xiàng)目資金，財(cái)政部門應(yīng)積極完善逐級(jí)撥款制度，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)財(cái)政部門資金的審計(jì)和監(jiān)督，確保項(xiàng)目資金及時(shí)足額到位。(2)改革和完善立項(xiàng)及資金分配方法。立項(xiàng)時(shí)要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，財(cái)政部門應(yīng)主動(dòng)積極參與項(xiàng)目的立項(xiàng)評(píng)估工作，對(duì)所支持的項(xiàng)目實(shí)行公共競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)，擇優(yōu)進(jìn)行扶持。在招標(biāo)時(shí)，規(guī)定項(xiàng)目的技術(shù)含量和其它與可持續(xù)農(nóng)業(yè)有關(guān)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在資金分配方面，采取資金分配與項(xiàng)目效益及資金管理情況掛鉤的辦法，資金撥付一律以政府批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，按照有關(guān)的驗(yàn)收辦法兌現(xiàn)找補(bǔ)。(3)建立健全項(xiàng)目執(zhí)行及資金使用的激勵(lì)、獎(jiǎng)懲及風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。對(duì)執(zhí)行情況良好的單位給與獎(jiǎng)勵(lì)，反之，進(jìn)行懲罰。建立被投資項(xiàng)目單位承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)的約束機(jī)制，通過簽訂項(xiàng)目責(zé)任合同，使項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)并按建設(shè)質(zhì)量給與獎(jiǎng)懲。