破解難題 普惠 三農”

期待“三農”新政

2004年12月29日，中央農村工作會議在北京閉幕。會議認真總結了過去的一年里農村和農業生產工作，著重研究了加強農業綜合生產能力建設，促進糧食穩定增產和農民持續增收的政策措施。

會議要求，必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，進一步加強和改善黨對農村工作的領導。要把加強農村基層政權建設作為做好“三農”工作的治本之策，不斷提高黨領導農村工作的能力和水平。

對今年的農業和農村經濟工作，此次會議所制定的基本目標是：力爭糧食產量穩定增加，農民收入持續增長，農業和農村經濟全面協調發展。會議強調，實現2005年的工作目標，要大力推進農業和農村經濟結構戰略性調整，促進農業增長方式轉變，加強農業綜合生產能力建設，確保農民收入持續增加。

中央農村工作會議部署:2005年農業和農村工作要全面落實科學發展觀，貫徹統籌城鄉發展的方略，堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步加大農村改革力度，加大對農村投入力度，加大對“三農”工作領導力度，穩定、完善和強化對農業的扶持政策，切實加強農業綜合生產能力建設，大力推進農業科技進步，繼續調整農業和農村經濟結構，努力實現糧食穩定增產，農民持續增收，促進農村經濟社會全面發展。

專家諫言

編者按：

改革開放初期，中央連續出臺了5個關于農村、農業、農民問題的“一號文件”，推動了農村經濟社會的歷史性變革。2004年，“一號文件”再次將人們的目光吸引到了農村。在這一年中，中央和地方各級黨委、政府為推進農業發展、農民增收做了大量工作，農民收入顯著增長，農村經濟活力增強，“一號文件”的支農政策效應明顯。

在這其中，有哪些經驗可以總結？還存在哪些障礙，尤其是面臨哪些長期的體制性矛盾？在2005年里，我們將做怎樣的期待和努力？

為此，本刊在這期編發了《2005，期待“三農”新政》這組文章，目的是為了推動和促進“三農”在將來的一段時期內本著“科學發展觀”的總體綱領能夠更好、更快、更穩、更加協調有序地全面健康發展。

破解“三農”難題推行“農業新政”

主持人：“三農”問題已經成為黨和政府在今后著力解決的重要課題，更是關涉全面建設小康社會的一大戰略難題。為破解這一難題，中央繼改革開放初期連續發出5個“一號文件”之后，今年年初，黨中央、國務院再次下發了專門針對農業和農村工作的第六個“一號文件”。那么，如何正確認識“三農”問題的現實嚴峻性？怎樣評述第六個“一號文件”所體現出的以“改變城鄉二元結構”“統籌城鄉經濟社會發展”和“工業反哺農業”為核心的“農業新政”理念？

李成貴：正確認識“三農”問題必須要有時間和空間的意識：從時間上看，改革開放26年來，農村發生了巨大變化，這體現在衣食住行方方面面；從空間上既要看到西部的“二牛抬杠、家徒四壁”，也要看到東部發達地區的“電燈電話樓上樓下”。這樣，就不會把“三農”問題看得一團漆黑，陷入悲觀主義的泥潭，影響對“三農”問題性質的準確判斷。

當然，這并不能否認“三農”問題的嚴峻性。事實上，“三農”問題已經明顯損害了社會公平，同時也導致了效率的損失。目前，按社會消費品零售總額計算，占全國人口2/3左右的農村居民所占的份額僅有1/3，制約了國內需求的擴大。在國際上，一般人均GDP達到3000美元以上才會形成買方市場。我國人均不到1000美元就形成買方市場，主要原因就是占人口大多數的農民購買力太低。這種情況直接影響了GDP的合理構成，使得我國的GDP構成中對投資和外貿的依存度過高，而消費支持不足，導致經濟增長的不確定性在增加。

在時隔18年后，2004年年初中央再次頒布了“一號文件”。針對過去對農民“取得多、給得少、捆得死”的情況，2004年的“一號文件”確立了“多予、少取、放活”的基本政策取向。這是新形勢下我國農村政策的重大調整，是全面貫徹落實科學發展觀的重要體現。

程漱蘭：這要從我國正經歷的從“農業為工業提供積累”向“工業反哺農業”這個發展階段的轉折說起。新中國成立后，我們在“一窮二白”的農業國基礎上，建立起了比較完整的現代工業體系和國民經濟體系。在“自力更生”總格局中實現的這一歷史性進步，靠的是本國傳統農業向現代工業提供的“資本原始積累”；廣大農民追隨新生的人民政權，奉獻了幾乎所有的剩余，這種剩余構筑了中國現代化起步的物質基礎。當現代產業成功完成了“資本原始積累”，從而獲得了自我發展的動力之時，“農業為工業提供積累”就不再“天經地義”，這種政策因“成功”變為“過時”“工業反哺農業”的階段因此開始。這體現了世界各國發展的共性，即從“農業向工業提供積累”向“工業反哺農業”的轉變。于是，我們的政策也需要隨之調整。新一屆中央領導集體以“改變城鄉二元結構”“統籌城鄉經濟社會發展”的新發展觀，用第六個“一號文件”，將20余年前客觀上已經開始的“工業反哺農業”新階段，從理論上、政策上明確了下來。

“工業反哺農業”的“抓手”，是“增加農民收入”；“增加農民收入”的衡量標準，是農民的勞動力、資金和土地等要素投入到農業、農村和農村外各個領域時，能夠獲得與非農集團所擁有要素等同的收益。等量要素獲得等量收益這一市場經濟的精髓，或者全體人民各盡其能各得其所的狀態，應該成為“工業反哺農業”要實現的終極目標。2004年“一號文件”的9個部分，都是圍繞著讓農民與非農集團“平起平坐”、讓農民分享現代化起飛的繁榮而展開。而“多予、少取、放活”的政策，則覆蓋了關涉農民增加收入的諸領域：糧食主產區農民和貧困人口，農民增加收入的農業內部、農村內部和農村外部各個領域，農民增加收入所必需的生產流通等經濟基礎設施，教育衛生等社會基礎設施和制度基礎設施等外部條件。這些構成了當前“農業新政”的架構。

由此看來，2004年“一號文件”的貫徹落實，不是一兩年的事情，它將在“工業反哺農業”的整個歷史性轉折時期持續發揮作用；它既是“農業新政”的標識，也將實際推動“農業新政”的實施。

“一號文件”效應初顯

主持人：2004年的中央“一號文件”被普遍認為是多年來“含金量”最高的農村工作文件，2004年亦是各項支農政策力度最大的一年，也是農民得到實惠最多的一年。請具體談談今年貫徹落實中央“一號文件”之后，“三農”問題的解決出現了什么樣的歷史性轉機？收到了哪些明顯的實效？

胡恒洋：2004年的中央“一號文件”確實是多年來“含金量”最高的農村工作文件，文件包括減輕農民稅收負擔，增加對種糧農民直接補貼和良種補貼，制定主要糧食品種的最低收購價格等一系列對農業增產和農民增收更直接、更明確、更有力的政策措施。在國家宏觀調控中，堅持把農業增產和農民增收放在突出位置，千方百計調整資源分配結構，增加對“三農”的投入，切實解決農民生產中的困難和問題，減輕農民負擔。

2004年“一號文件”的支農政策效應十分明顯，農業和農村形勢趨好，主要有以下5個特點：一是糧食生產出現重要轉機，糧食播種面積扭轉了連續5年下滑的勢頭，總產量超過了4550億公斤的預期目標，實現了幾大品種全面增產、季季增產、絕大部分地區都增產的好局面。二是農民增收出現可喜變化，扣除價格上漲因素，全年農民人均純收入實際增長超過了6％，是1997年以來農民收入增加最多、增幅最高的一年。三是農業結構調整穩步推進，農業優質化、區域化、產業化、標準化程度繼續提高，全國優質專用小麥面積比重達到46％，優質稻種植面積超過50％，“雙低”油菜子占油菜子總面積的74.3％，畜牧水產業平穩增長，鄉鎮企業穩定發展。四是農村改革邁出新步伐，糧食流通體制改革和農村稅費改革取得實質性進展。五是農民享有的農村公共服務水平有所提高，農民進城務工環境明顯改善，農民權益得到保護，農村社會事業全面發展。

李成貴：2004年“一號文件”的出臺是一種善政養民式的變化。以“一號文件”為基本框架，2004年我國政府在“三農”問題上作出了一系列有的放矢而又切實可行的政策安排。其中，最為人所熟知的就是通常所說的“三補一減”，即糧食直接補貼、良種補貼、農機補貼和減免農業稅及農業特產稅。根據有關分析，“三補一減”為農民直接帶來一年400億元左右的好處。除了“一號文件”明確的“三補一減”外，2004年我國實行了有保有壓的宏觀調控，其中，“三農”是中央積極支持和保護的領域。

政府讓農民休養生息，同時還給一系列的政策優惠，給農村帶來了政策的暖風春光，也使一度沉寂的農村重新有了活力。從實際效果看，去年前三季度，全國農民現金收入人均2110元，比上年同期增加308元，增長11.4％，是1985年以來第一次突破兩位數增長。同時，全年糧食總產也超過了預期的4550億公斤，改善了糧食安全的基礎。這說明政策的效果已經在顯現，情況正在發生良性變化。

程漱蘭：2004年“一號文件”的政策績效，還可以從備受關注的“民工荒”這一現象折射出來。2004年春開始的從沿海到內地、從南方到北方的“民工荒”，其原因眾說紛紜---農民工待遇過低，經濟過熱，用工量增加過快，用工信息傳播不暢，等等，不一而足。然而，農民務農增收、創業增收有望，應該是最基本的原因。

新一屆中央領導集體對農民的“多予、少取、放活”開始落實，農民切切實實地減輕了負擔、增加了收入，農民的土地權益更加可預期，農民的創業門坎開始降低，原本低收益的農田變得“搶手”，農民的勞動力要素收益率開始出現向非農集團的勞動力要素收益率靠攏的趨勢。可見，真正規定農民工最低工資的，是農民的務農收入、創業收入，而不是法律上的什么“最低工資標準”。2004年的“民工荒”，比所有的數字和材料都更確切無誤地顯現了2004年“一號文件”促進農民增加收入的實績。不僅如此，2004年的“民工荒”，還警示我們必須要認真總結和汲取南美或南亞諸國城市經濟發展當中的教訓，將使我們的工業化和城市化更加健康地發展。

破解“三農”障礙仍需時日

主持人：2004年“一號文件”對解決“三農”問題起到了有目共睹的作用，但不可否認，“三農”問題是多年累積而成的，是城鄉二元結構矛盾日趨尖銳的直接后果，解決起來無疑需要一個較長的過程。那么，具體還有哪些制約農業和農村經濟發展的長期性、體制性問題沒有解決？

胡恒洋：一是農業基礎仍不牢固，我國農業很大程度上還是靠天吃飯。1996~1999年，全國糧食總產量平均達到5億噸，2000~2003年平均產量只有4.5億噸，減幅超過5000萬噸，這是農業最大的硬傷。而且，農田水利建設落后的狀況沒有得到根本性改變，特別是由于近年耕地面積減少和質量下降的趨勢沒有徹底扭轉，農業抗御自然災害的能力依然脆弱，農業投入穩定增長的長效機制沒有建立，提高和穩定農業綜合生產能力的任務還很艱巨。因此，今明兩年糧食供求平衡的壓力依然很大。二是糧食持續增產的難度較大。雖然2004年糧食增產較多，但當年產需缺口仍較大，品種和區域結構矛盾依然突出。促進糧食增產的因素如擴大面積空間、價格上漲空間和政策支持空間等，今年還會受到限制，農業科技支撐能力沒有明顯增強，今年的氣候條件也不確定，因此，這兩年繼續實現糧食增產的壓力越來越大。三是農民增收仍然面臨諸多困難。雖然去年糧價漲幅較大，但種糧比較效益依然偏低，農業勞動生產率低、農村剩余勞動力多、農民就業不充分等根本性問題還沒有徹底解決，農民增收依然缺乏新的增長點。四是城鄉分割的二元經濟結構體制還沒有消除，特別是城鄉勞動力市場不統一，城鄉和區域發展差距繼續擴大，農村社會事業發展滯后，“一條腿長、一條腿短”的問題還比較突出，嚴重制約農業和農村發展。

程漱蘭：2004年的“一號文件”雖然取得了顯著的成效，但成效遠未鞏固，進程也并非不可能逆轉。回顧上世紀80年代的5個“一號文件”，我們仍然可以看到許多重要的條文要求解決甚至當時曾經解決了的問題，迄今尚需努力。以2004年“一號文件”為標識的“農業新政”如何更好地實施？如何克服“法律越來越嚴密、執行越來越不力”的通病？我認為，一是要全黨全社會認清發展階段演進的大勢；二是要克服既得利益集團的阻撓；三是用“放活”“少取”，來改善“多予”的成效。

反思改革開放20余年中出現的反復，每一次都因改革觸動了既得利益集團的不當得利而受阻，每一次都使“工業反哺農業”的趨勢倒退。在那5個“一號文件”時代，城鄉居民收入比從改革起點的1978年的2.57（農村居民為1），短短四五年間急劇下降到1.82。試想，如果我們保持了農村改革初期的勢頭，可能就不會有2003年城鄉居民收入比的3.26。這一差距在新中國50余年歷史中是最大的。而在工業化起飛的發展階段，工業反哺農業、促進農民增加收入、讓農民集團的收入向非農集團靠攏，已經具備了物質前提和客觀條件。新一屆中央領導集體已經用自己的行動表明了這種政治意愿。問題在于如何讓地方各級干部也有這種意愿，或者地方各級干部沒有這種意愿怎么辦？

發展經濟學有個概念叫做“政府能力”，這種能力指“是否愿意并且能夠為最大多數人民的最大利益服務”。當政府不具備這種能力的時候，就不能推出高度依賴公職人員主觀裁量的“能力密集型”的政策，而只能設計具備自我實現機制的“能力稀疏型”政策。一般而言，順應市場、能夠利用市場機制的“少取、放活”政策措施，往往是“能力稀疏型”的。集中到一點，就是讓農民獲得市場經濟中應有的權益，切切實實地增加農民的創業、就業機會，降低農產品生產流通和農業外創業、就業的成本，增加農民的收入。對于政府機構，僅僅要求它們“不作為”、“不發揮作用”，尤其對其中的“歪嘴和尚”，就是要求它們不要“念經”、不要“與民爭利”。在今天許多地方“少取”和“放活”的措施都已經窮盡了，那就應該考慮“多予”。這是通過從根本上降低權力的“含金量”來對腐敗“釜底抽薪”，防止中央惠農政策走樣。

體制創新是關鍵

主持人：2004年11月26日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，再次研究和部署當前農業和農村工作。會議指出，必須清醒地看到，我國農業基礎薄弱的局面并沒有根本改變，加強農業仍然是2005年整個經濟工作的首要任務。2005年，對于“三農”問題，我們該作出哪些有針對性的政策安排？應當著力解決哪些問題？

胡恒洋：2005年，要認真貫徹黨的十六屆四中全會精神，增強落實黨的農村政策的自覺性，圍繞提高農業綜合生產能力這個主要任務，進一步加大國家對“三農”的支持保護力度，完善扶持農業和糧食生產的各項政策措施，實現糧食增產、農業增效、農民增收。繼續加大農村改革力度和農業投入力度，加強農業和農村基礎設施建設，加強農業科技創新和推廣，努力把農業和農村發展的好勢頭保持下去。

第一，切實加強農業綜合生產能力建設。今年乃至今后一個時期，要堅持把加強農業綜合生產能力建設作為農業和農村工作的一項重大任務，采取切實有效的政策措施，保護和調動好農民生產積極性，提高農業綜合生產能力，建立發展糧食生產的長效機制。要堅持一手抓當前，一手抓長遠，把建立糧食增產的長效機制與促進今年豐收的有效措施結合起來，鞏固和發展當前農業特別是糧食全面增產的好形勢。一是嚴格耕地保護，提高耕地質量。認真落實國務院關于嚴格土地管理的決定，鞏固土地市場治理整頓成果，防止反彈。嚴格保護農地特別是基本農田，確保全國現有基本農田總量不減少，用途不改變，質量不下降。抓緊閑置土地的復墾，努力培肥地力，提高耕地質量。二是加大對農田水利的投入，狠抓小型農田水利建設。農田水利建設量大面廣，單靠政府投入是不現實的，必須鼓勵發揮農民的投入主體作用。要加大中央財政對農田水利建設的補助范圍，明確地方各級政府的責任，抓緊完善由財政補助資金引導農民開展農田水利建設的新機制。三是增加生產能力建設資金投入。繼續實施種子工程、植保工程和沃土工程，加強良種繁育和推廣工作。加大對糧食主產區的支持力度，繼續推進優質糧食產業工程建設，建設大型商品糧生產基地，加大農業綜合開發投入，加快中低產田改造，改善農業生產條件，穩定和提高糧食綜合生產能力，把糧食增產的重點放在主產區。

第二，穩定和完善扶持農業和糧食生產的各項政策，進一步調動農民生產積極性。今年還應進一步加大政策支農力度，已經實行的政策不能改變，已經給農民的實惠不能收回，對農民的支持要逐步加強，逐步將農村政策制度化、規范化。繼續對主要糧食品種實行最低收購價格政策，穩定農民種糧收入預期。抓緊研究和完善糧食價格形成機制，使糧食價格達到能夠基本反映我國農業資源稀缺程度的水平，解決糧食增產與農民增收的矛盾；繼續對種糧農民實行直接補貼，增加補貼規模，完善補貼方式，擴大良種補貼和農機具補貼實施范圍；擴大農業稅免征范圍，加大農業稅減免力度。盡快在國家扶貧工作重點縣開展免征農業稅試點工作。加大主產區稅收減免力度，力爭用3年時間取消主產區農業稅。與此同時，加大中央財政專項轉移支付的力度；穩定農業生產資料價格，進一步研究把現行對化肥生產、流通環節的各項優惠政策改為直接給予農民農資價格補貼，保障農資供應，降低農業生產成本。

第三，千方百計挖掘農民增收渠道，保持當前農民收入較快增長的好勢頭。要在繼續完善各項支農政策的同時，堅持把工作的重點轉向幫助農民通過增產增效、提質增效、節本增效、增值增效、就業增收等方面上來，不斷拓寬農民增收空間，建立農民增收的長效機制。一要向結構調整要效益。按照優質、高產、高效、生態、安全的要求，因地制宜地調整和優化農業生產布局，發揮各地農業比較優勢，大力發展特色農業，促進農業生產向優勢產區集中。加快發展畜牧業，繼續實施畜禽水產良種工程，加快動物疫病防治體系建設，規范各種檢驗檢疫收費，推進畜牧業的集約化和產業化，擴大畜產品出口。二要向轉化增值要效益。積極發展農產品加工業，完善農產品增值稅政策。大力推進農業產業化經營，繼續加大對農業產業化龍頭企業的支持。要扶持鄉鎮企業和勞動密集型中小企業發展，鼓勵發展農村個體私營經濟，扶持小城鎮經濟發展，繁榮縣域經濟，增強縣域經濟實力。三要大力發展勞務經濟。加強對農民工的權益保護，改善農民進城務工環境，進一步清理各種針對農民進城務工的歧視性政策和亂收費，鞏固清理拖欠農民工工資工作的成果，防止發生新的拖欠。全面開展農民職業技能培訓工作，繼續實施農民工培訓“陽光工程”，提高農民就業能力，增加勞務收入。四要繼續增加與農民生產生活密切相關的農村小型公益項目的投入，減輕農民負擔。同時要高度關注并扶持農村低收入群體。繼續堅持開發式扶貧方針，擴大以工代賑規模，改善貧困地區農村生產生活條件，努力提高西部地區和貧困地區農民收入水平。

第四，繼續增加農業投入，建立政府支農投資穩定增長機制。調整國民收入分配格局，新增財政支出和固定資產投資堅持向“三農”傾斜。在加強重大農林水利氣象基礎設施建設的同時，2005年的農業投資要堅持向提高農業綜合生產能力的項目傾斜，向改善農村生產生活條件的項目傾斜，向直接促進農民增收的農村小型基礎設施項目傾斜，向生態建設和環境保護項目傾斜，向主產區和中西部地區傾斜。要進一步改革和完善農業投資體制，建立多元化的農業投入機制，切實加強投資項目管理。

第五，繼續深化農村改革，加快體制機制創新，為農村經濟發展注入新活力。今年農村改革的重點是：（1）加快農村土地征用制度改革。盡快研究出臺有關政策，健全征地程序，完善征地補償辦法，妥善安置被征地農民，建立健全失地農民就業安置和基本生活保障制度，加強征地實施過程的監管，切實維護農民的合法權益。（2）鞏固和發展農村稅費改革成果，加快推進縣鄉（鎮）機構、農村義務教育管理體制和縣鄉財政體制等配套改革。（3）加快農村金融改革和創新。做好擴大農村信用社改革試點工作，加大國家對農村金融的政策支持。研究和探索建立政策性農業保險制度。（4）繼續推進糧食購銷體制改革。進一步加強和改善糧食宏觀調控，健全中央和省級糧食儲備調節制度和調控機制，充實地方糧食儲備，增強市場調控能力。（5）加快農村小型基礎設施產權制度改革。按照“誰投資、誰管護、誰受益、誰所有”的原則，鼓勵農村個體私營經濟從事農村小型基礎設施建設。

普惠三農 善治安邦

李成貴：“三農”問題的解決，必須要有制度基礎的優化，要建立一種長效機制。需要更多的“一號文件”作出持續而又集中的努力。在“三農”問題上，給農民補貼不如給政策，給政策不如給權益，根本的出路是要讓農民能夠參與協同治理。只有如此，才能真正改變“工業化國家＋農民社會”的現狀，實現城鄉經濟社會的協調發展。

協同治理的基本要義，是保障城鄉之間的和諧和公正秩序，實現社會財富和權益的公正分配，保障城鄉居民之間共享最基本的權益，亦即普遍的、超越了任何職業、身份和文化認同性的基本需求，如基本的財產權利、受到調節的收入分配、健康保障體系、受教育的權益等等。這些根本性的自由與平等的權益對于所有的人都是共同的，乃是現代化建設的主題和基礎。

第一，賦予農民更加完整的土地產權。目前農村土地問題十分突出，征地的利益之爭已經取代稅費問題，成為農民維權的焦點問題。征地問題上的矛盾之所以如此尖銳，原因有很多，但根子在土地產權制度安排。在征地問題上，政府解決的辦法歸結起來主要有四條：一是明確征地目的；二是完善征地補償機制；三是完善土地征用程序；四是加強征地管理。另外，還有臨時性的整頓開發區。這些做法對保護農民土地權益無疑可以起到一定作用，但觸及到了很多的實際利益，在沒有實質性的產權制度保證的條件下，執行難度很大或總是節外生枝。我認為，要真正解決問題，必須完善法律和相關配套政策，賦予農民最大限度的土地處置權。可以考慮實行國家調控下的農民土地所有制，從制度上阻塞地方政府以及村委會“低進高出”，把土地當成“第二財政”的現象發生，為保障農民土地權益不被侵犯奠立制度基礎。另外，賦予農民較為完整的土地處置權，這有利于解決農村土地的資源配置效率問題。市場配置資源的有效性就在于它能夠使稀缺資源得到最充分的利用，我國農業市場化改革顯然不能把最稀缺的土地資源排斥在市場之外。20多年來，我國土地生產率得到了大幅度提高，但勞動生產率卻提高得非常緩慢，很主要的一個原因就在于集體所有制下農地流動性太弱。土地制度是農村最重要的制度，現行的農村土地集體所有制存在明顯的不合理性，必須作出實質性的改革。

第二，在“多予、少取、放活”的同時，必須高度重視“提高”的問題。一方面，農民素質的高低直接關系到農村的社會進步問題。另一方面，對農民的教育和培訓直接關系到農村和整個國家的經濟社會結構轉換，關系到工業化、城市化和現代化進程。過去，我們時常以“世界7％的耕地（調整后是近10％）養活世界21％的人口”而自豪，卻很少提及它的另一面---以世界上40％的農民僅僅養活了世界上7％的非農民，這就從最基礎層次上制約了農民增收以及包括提高農民地位在內的農村社會的整體進步，使得農民收入增長必然慢于整個社會收入的增長。所以，實現農業發展、農村進步和農民增收目標，最需要的一種實質性的變化就是減少農民，降低農民的就業比重。根據本人的計算，1978-2000年，我國農業就業比例從70.5％降為50.0％，年均下降1.6％，如果按照這種速度，需要再過整整100年才能降至10％。

從現實看，我國農村勞動力幾乎是無限供給，但是市場需求是有限的。要解決無限供給和有限需求的矛盾，就必須不斷地加強農村職業教育和勞動力轉移培訓。遺憾的是，我國的農村職業教育和培訓是整個國民教育體系中最薄弱的環節，亟待加強。數年前啟動的“211”工程，100所左右的高校每所增加投資平均3億元以上；最近計劃啟動的“985”工程，計劃在38所高校中每所投入4~8億元。而由農業部等六部委舉辦的農村勞動力轉移培訓的“陽光工程”，聲勢浩大，資金卻只有區區2.5億元。這表明，我國的教育資源分配已經到了嚴重失衡的程度，對其中隱含的不公正和深遠負面影響，決策部門需要給予高度重視，并采取切實措施，投入更多的支持性資金。

第三，轉變政府職能：減少控制、增加服務、降低政策成本。“三農”問題的解決要求有一個高效協調的行政管理體制，否則就會因過高的政策成本和行政低效率，而使得一系列的利農政策不得其果，導致農民最終所得與政策最初目標相差甚遠。政府管理體制改革的基本原則應當是“減少控制，增加服務”，即由控制管理型政府轉化為服務合作型政府。減少控制，就是要求政府部門遵循市場經濟發展的規律和邏輯，來調控和管理經濟，而不是簡單地靠權力和行政命令；增加服務，則是要求政府部門根據市場化和貿易自由化的要求為農民提供更多的諸如信息服務、技術指導、信貸便利化和風險保障、環保和生態建設等等方面的公共服務，增加農民的獲利機會，減少市場風險和國際農產品的沖擊。這也意味著，我們在制定農村政策時，需要深入地理解體制轉型時期的農民、市場與政府之間的關系；在實際工作中，需要進一步改革政府行政管理體制，轉變政府職能，特別是要加快鄉鎮體制的改革。

程漱蘭：針對“三農”問題，2005年在政策安排上應采取“能力稀疏型”政策，即采取利用市場機制的“少取、放活”政策措施，但“能力密集型”的“多予”惠農政策仍然必要，而且，即使“少取”“放活”的惠農政策仍然少不了公共機構的行動。在包括農村基層在內的公共機構中，不乏“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的職能人員，關鍵是，如何讓“三民”干部的行為有持續性？如何讓“潛規則”不再通行？

這需要對“能力密集型”的“多予”惠農政策設計“模擬市場”機制，構筑“信息——激勵/約束制度——行為”的架構；即使對“能力稀疏型”的“少取”和“放活”的惠農政策，對相關公私機構及其職能人員，也要建立“公共信息——服務對象選擇——市場或模擬市場獎懲——司法保證”的機制。用制度改變人的行為，用信息及其傳播使制度有效，用“市場紀律”和“行政紀律”，確保公共信息的公開透明及自動披露。這是一種需要對每個“細節”精妙設計的制度。中央的“多予”惠農政策，需要通過“制度性基礎設施”建設，提高公共財力的效率。這是現代社會現代政府高效廉潔的“機構能力”。只有這種政府，才可能促成信息的公開披露，才可能形成“信息——制度——行為”的有效架構，才可能將政府與市場的優勢結合在一起，才可能讓中央的“農業新政”落到實處。