關于農村信用社改革的觀點綜述

一、關于農村信用社的改革方向

合作化、政策化還是商業化、市場化，不僅是當前我國農村金融改革爭論的核心，也是不同改革理念的一個分水嶺。

一種觀點認為，我國農村社會經濟的基礎條件不適應市場經濟條件，農村金融應該強調政策性的特點，國家支持的農民互助合作金融組織，是合理的發展方向。其理由，一是在我國的一些貧困地區，其經濟活動所產生的資金流量和經濟效益，無法支撐商業性金融機構的運行，這些地區農民的資金需求，只能靠政策性的金融機構來解決。二是一旦實現商業化和市場化，農村金融市場必然會發生缺位現象。農業信貸的特點（高風險、收益少、成本高、資金周轉慢）與以盈利為目的的金融機構的貸款原則相悖，資金一般會從農業流向工商業。其結果本應為農業“供水”的金融機構卻變成了“抽水”機構。三是農村金融市場是一個分散、小額、個性化的市場，在這個市場里，商業銀行集中化的機構和管理不適應農戶分散的、多樣化和小額的需求。這正是我國近年來國有商業銀行紛紛撤離農村金融市場的原因所在。合作金融組織既利用了其成員當地固有的信息源和信任資本，又利用了自我雇傭的優勢，因而可以降低信息、監督和執行等交易費用，給社員帶來更多的利益。四是合作金融組織盡管存在著制度缺陷，但也同時存在著制度優勢，具有旺盛的生命力和良好的適應性，合作制的農村信用社存在的必要性在于它兼顧了效率與公平。五是農民是弱勢群體，農業是弱勢產業，農村是落后地區，出于和諧社會發展的需要，理應加強國家扶持。而讓農民承受商業化貸款的利率，既不公平也不合理。

另一種觀點則認為，我國農村信用合作社的歷史已經表明，合作原則在我國農村金融領域行不通，信用社制度本身存在著固有的缺陷，合作制并不是完美的制度選擇。因此，農村金融改革和發展的重點，應轉向組建和發展股份制商業銀行。其理由，一是我國農村信用社之合作屬性已全部喪失。農民沒有真正意愿上的合作意識，合作是靠政府行政強制力量實現的，特別是前幾年的擴股增資，都是借助行政手段層層攤派的。二是我國農村信用社從誕生時起，就沒有實行真正的合作制，貸款程序與商業銀行基本相同，農民從來不認為它是互助性的金融機構。因此，農村信用社吸引農民參與的改革，注定只能流于形式。三是以前大家認為窮人不能參加商業金融市場，但實踐證明，即使是貧困農民也有能力承擔商業化利率。

第三種觀點認為，在社會主義市場經濟多元化、多樣性和不均衡性的前提下，農村信用社實行合作制還是實行股份制商業銀行，并不是惟一的、排他的選擇。可以考慮將貧困地區的農村信用社改為政策性銀行的基層網點，專門從事政策性扶貧、開發工作；也可以根據需要由農民按照合作制原則重新發育新的信用合作社。而在某些發達地區選擇股份制商業銀行，也不失為明智的決策。不過，在發育商業性金融方面，不能固守原來那種大規模現代化商業銀行的模式，對農民和中小企業來說，最合適發展市場化的中小銀行。

二、關于農村信用社的改革內容

新一輪農村信用社改革試點的主要內容，是管理體制、產權制度、政策扶持以及經營機制等。

一種觀點認為，這些設計煞費苦心，在現有金融體制的框架之下能夠做的差不多都做了。靠這些辦法不一定能夠幫助農村信用社脫困。

另一種觀點認為，信用社在各方面依賴中央政府、監管部門和地方，根本無法掌握自我發展權，行政主導雖然不是造成當前信用社問題的全部原因，卻是最基本的原因。因此，任何改革，都應該首先避免行政主導的做法，特別是所有權變相國有化(如強制合并、國家或部門控股)更不可取。

有專家指出，由于管理權下放和省聯社設置等原因，目前國內不少地方的信用社改革完全是在各地方政府主導下進行。其改革目標不是如何讓陷于困境的農村金融組織建立起有效運作機制或模式，而是通過種種地方政府的行政方式來滿足央行提出的標準，以便獲得注資。這種政府行政方式，既有強制性的攤派(如通過地方政府的紅頭文件要求當地的職工入股)，也有通過信用社欺騙性的承諾，把民眾存款股金化。因此，農村信用社改革是否能“花錢買到好機制”，令人質疑。

三、關于農村信用社的產權改革

多數觀點認為，改革試點確實使農村信用社產權比以前明晰了。

但也有專家認為，農村信用社產權改革仍然很不徹底，農村信用社股東并沒有所有者應具有的責任、權利和義務。一是傳統的干部任命方式，仍然在主導農村信用社高層人員的任命，即使是大股東也明白，試圖發揮其所有者的職能是徒勞的。他們的理性做法是當“防守型的投資者”，具體表現在更為關注短期內的分紅。二是有些地方的農村信用社在招股中宣布，對農村信用社股東將實行貸款優先、利率優惠。撇開貸款歧視的合法與合理問題不談，這種規定誘導的效果是削弱了所有者監督農村信用社的動力。三是不少信用社明里暗里承諾對股東保底分紅，把本來應該承擔投資風險的所有者，變成了實質上的固定收益產品的投資者。

四、關于農村信用社的管理體制

有些專家認為，把農村信用社管理責任交給省政府，是此次改革試點的最大敗筆。一是由于省政府仍在行使本來應該由農村信用社所有者行使的職能，因此，政府作為一個整體對農村信用社未來的經營結果自然負有不可推卸的責任。二是由于事先規定了農村信用社的救助責任，實際上向農村信用社的所有者、存款人以及監管者發出信號，即農村信用社不能倒閉，從而加劇了道德風險。三是把管理權交給省政府，也為省政府繼續干預農村信用社提供了理由。

也有專家指出，中央政府寧愿把農村信用社的管理權交給省政府，也不肯還給所有者，反映了決策者對民間所有者的不信任。實際上，農民社員或者股東，最了解自己對農村金融服務和產品的真實需求，知道該選什么樣的人來代表他們的利益。

還有專家認為，無論農村信用社采取何種模式，均是地方性金融機構，都逃不脫與地方政府的關系。因此需要一種相容的激勵制度安排，使地方政府把農村信用社看作當地農村經濟發展的重要因素，用優惠政策支持信用社扭虧為盈，同時不對信用社業務過度干預，并承擔對信用社的部分監督責任，幫助防范和化解信用社風險。在這種情況下，地方政府出于政策目的(而不是個人目的)的行政干預，具有一定的合理性。農村信用社管理權下放，也許是中國分權式監管體制改革的起點，將來有可能逐步形成地方政府參與對地方金融機構從立法、準入監管、運營到退出的全程監管，并分擔相應的監管成本。

五、關于改革存在的其他問題

有些專家總結了前一段改革試點工作中存在的主要問題。一是先行試點地區把工作注意力主要放在成立機構和取得資金支持上，而在明晰產權、完善法人治理結構等方面的工作不夠細致，不夠扎實。二是改革試點地區農村信用社的資產負債規模迅速擴張，在內部約束機制不健全的情況下，新增貸款的投向和風險控制問題，應引起高度重視。三是改革試點工作的行政推動色彩比較濃，政策宣傳有片面性。強調國家政策支持多、明確各自的責任少，強調農村信用社盈利分紅前景多、向入股社員風險提示少。四是一些地區的部分農村信用社增資擴股不規范，承諾對股金保息分紅。個別縣（市）農村信用社進行資產置換的法律手續不完備，有虛增資本凈額的現象等。

不少專家指出，即使在改革試點地區，農村信用社仍然保持其在農村金融市場上的壟斷地位（甚至有所加強）。他們在沒有競爭壓力的情況下，缺乏改革、創新、開發新產品、控制成本和改善服務的動力。

部分專家認為，主管農村金融監管的部門，對農村信用社改制的所有制形式、股權結構、組織形式、內部決策程序等，都作了具體規定。監管者的動機和努力應該肯定，但問題是這些規定給農村信用社未來的發起者、股東和管理者留下的創新和改革空間非常有限。

專家指出，部分領導認為“對農村信用社的扶持，就是對農民的扶持、對農業的扶持、對農村經濟發展的扶持”。在這種情況下，對信用社實施關閉，不僅僅是單純的市場問題，更是一個政治問題。由此導致農村信用社不會面對破產約束。而在此前提下，道德風險問題可能變得非常嚴重，并可能在三個層面——地方政府、農村信用社和借款人——同時發生。

還有專家認為，目前，值得憂慮的情況是從機構網點布局、存貸款業務分布、人員和設備配置以及存貸比和資金流向等各方面來看，不僅發達地區，而且一些欠發達地區的農村信用社，也普遍存在重城鎮輕農村的行為，這偏離了農村信用社服務“三農”的基本定位。農村金融機構的城市化以及由此導致的資金從農村地區向城市地區的流轉，影響了農村金融服務的供給。在農業占主導地位的地區，應該堅持農村信用社設在農村的原則。

六、 關于改革成效及其評價

不少專家指出，農村信用社改革試點，有些是稍微踮腳就夠著的果實，包括增資擴股、法人治理形式、歷史損失彌補以及把管理權力交給省政府等，而要把農村信用社改造成真正有活力的、能夠長期穩定盈利的農村金融機構，則并不那么容易。

有專家認為，檢測農村信用社改革是否達標而規定的數量指標（資本充足率、不良貸款比率）過于簡單，并且也很容易通過操縱數字而實現滿意的結果。由此引出一個問題，改革試點迄今缺乏一套切實可行的評價體系，因此，很難得出改革是否成功或失敗的結論。

一些專家對于改革推進速度如此之快，成效如此顯著，表示質疑。實際上，股金動員背后存在大量的行政動員和政府行為，而不良貸款降低，則大多數是由央行票據沖抵造成的數字變化。

七、 關于進一步改革需要關注的問題

專家認為，在未來一段時間內，我國農村金融的改革和發展，還將面臨難題。一是防止農村信用社高壞賬現象在3—5年后卷土重來。二是特貧困地區金融機構的生存問題。三是農業保險、農村擔保、證券期貨體系等方面的改革發展與完善，包括存款保險制度的建設問題。四是民間借貸規范和民營金融的扶持與監管方式需要明確。五是政策性金融的定位和社區再投資法的必要性與可行性。

（作者單位：中國社科院農發所）