美國城市規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗、教訓和啟示

編者按：８月中旬，市委組織區(qū)縣黨政負責同志赴美國考察學習，大家深入了解了美國在經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)等方面的好的做法、成功的經(jīng)驗和失敗的教訓。我們編發(fā)這組文章，供大家學習參考。

城市是經(jīng)濟增長極，是社會文明進步的窗口。美國約有３５００多個大小城市，其中許多城市具有世界影響，如紐約、洛杉磯、芝加哥、舊金山等；城市化程度高，城市居住人口已超過總?cè)丝诘模福埃ィ怀鞘鞋F(xiàn)代化水平高，設(shè)施配套，功能齊全，建筑精良，環(huán)境優(yōu)美。作為當今世界最發(fā)達的資本主義國家，美國已步入后工業(yè)化時代，在城市規(guī)劃、建設(shè)等方面走過的路，無論是成功的經(jīng)驗，還是失敗的教訓，對我們推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有較好的借鑒作用。

美國城市規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗

美國的城市規(guī)劃歷經(jīng)１００多年的發(fā)展，已形成較為完善的體系，在城市建設(shè)和發(fā)展中起著極為重要的調(diào)控和引導(dǎo)作用。在美國，從聯(lián)邦政府、州政府到各縣市鎮(zhèn)，均設(shè)有城市規(guī)劃機構(gòu)：聯(lián)邦政府設(shè)有“住房和城市發(fā)展部”（ＨＵＤ），議會設(shè)有城市規(guī)劃委員會，行政部門設(shè)有規(guī)劃局、規(guī)劃辦公室等。美國的規(guī)劃協(xié)會?穴ＡＰＡ?雪在城市規(guī)劃、建設(shè)中也發(fā)揮著重要的作用。美國城市規(guī)劃的法制性和權(quán)威性也很強。其城市規(guī)劃的制定和執(zhí)行極為嚴格，大多數(shù)城市都有５０年以上的總體規(guī)劃，具體規(guī)劃也做得十分詳細，還必須獲得議會批準才能正式實施。規(guī)劃一旦確定后，很難隨意更改。目前，美國許多城市還在執(zhí)行上世紀２０年代制定的規(guī)劃。美國在制定城市規(guī)劃過程中，一般都會以問卷調(diào)查等形式邀請市民一起討論，集思廣益，同時還要與各種協(xié)會和ＮＧＯ組織達成一致意見，較少受長官意志的干擾。規(guī)劃編制的水平也較高。美國在制定城市規(guī)劃過程中，不單純考慮城市的空間布局，而是更多地體現(xiàn)政府的經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展政策和目標。在規(guī)劃內(nèi)容上，涵蓋了城市的經(jīng)濟發(fā)展、土地利用、交通運輸、環(huán)境建設(shè)、老城改造、歷史保護、社區(qū)及住宅建設(shè)、文化藝術(shù)及多樣性等等。善于吸納新技術(shù)和新理念，特別是城市規(guī)劃的數(shù)字化管理已進入全方位實施階段，美國的城市用地基本上都已建立了地理信息系統(tǒng)，城市規(guī)劃決策大多建立在多重量化分析的基礎(chǔ)上。

美國的城市規(guī)劃重視環(huán)境保護。美國早在１８７８年就制定了《城市森林法》，要求把森林引入城市。因此，在規(guī)劃上對城市公園、綠地建設(shè)有嚴格的要求，凡規(guī)劃確定的綠化用地，不論土地權(quán)屬，一律不得改變用途。在建房過程中，對原土地上的植物和動物物種不能破壞，對樹木要盡可能移栽，或在其他地方以一定數(shù)量補上。為了增加公共綠地，芝加哥、匹茲堡等城市政府出資收購部分私人土地，改建為公共休閑場所，提升了城市形象。美國還非常注重城市設(shè)計和特色塑造。雖然建國歷史很短，但美國各級政府都十分重視古建筑和歷史文化遺產(chǎn)的保護，注重文化歷史的傳承。每個城市都建有展示其發(fā)展歷史的展覽館、博物館供人參觀，政府對古建筑和歷史文化古跡的保護、修繕提供專門經(jīng)費。如圣何塞市在舊城重建中，為保護一座１９２０年修建的賓館，花巨資將其平移了２００多米。

在改造和提升舊城方面成效明顯。美國政府在舊城改造中十分注重發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)作用，通過制定特殊政策和財政補貼等方式，引導(dǎo)民間資本、社會資本和私人資本進行舊城改造。與重慶有某些相似之處的匹茲堡市以鋼鐵工業(yè)而聞名，曾被譽為“鋼都”。鋼鐵工業(yè)在給該市帶來繁榮的同時，也留下了嚴重的工業(yè)污染，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，連市長都稱自己的城市為“美國最臟的煤渣堆”。二戰(zhàn)后，該市政府通過對城市規(guī)劃進行調(diào)整，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，成功實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)向生物醫(yī)藥、ＩＴ產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。如今的匹茲堡林木蔥郁，綠草茵茵，一度絕跡的游魚重返河流，成為美國最具活力的城市之一。

美國城市規(guī)劃建設(shè)的教訓

美國城市規(guī)劃建設(shè)中一些失敗的教訓也值得我們深刻反思，要切實引以為戒，避免蹈其覆轍。

——城市無限度蔓延造成土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。２０世紀后期，美國開始面臨城市蔓延問題。如芝加哥從１９８５年至２０００年的１５年間城市用地擴大了４０％，而城市人口只從２７０萬增加到２９０萬，增長不到５％。大量低層低密度住宅沿公路向城區(qū)之外蔓延，導(dǎo)致大片森林、農(nóng)田、空地被占用，既浪費了土地，又危害了環(huán)境。

——城市中心空洞化現(xiàn)象較突出，改造難度大。由于城市規(guī)劃強調(diào)工作區(qū)和居住區(qū)分開，導(dǎo)致城市大規(guī)模向郊區(qū)拓展，居住區(qū)離市中心越來越遠。從１９７０年起，美國郊區(qū)人口就超過了中心城區(qū)人口。許多城市老城區(qū)破敗，設(shè)施得不到更新，商業(yè)服務(wù)、文化教育、休閑娛樂的優(yōu)勢得不到很好發(fā)揮，市中心經(jīng)濟空洞化，呈現(xiàn)出頹敗的景象。

——交通規(guī)劃不盡合理，交通擁堵問題未能得到根本解決。美國的出行方式主要以私人小汽車為主，公共交通系統(tǒng)發(fā)展不平衡。城市郊區(qū)化現(xiàn)象比較普遍，不利于形成有效的公交系統(tǒng)。美國約有２．９億人口，機動車擁有量約１．８億輛。汽車的普及雖然帶來了便利，但也使交通堵塞成為美國城市的一大頑癥，能源消耗量巨大，經(jīng)濟運行成本高。據(jù)美國交通部門統(tǒng)計，美國城市因堵車使人們每月在公路上多停留了３６個小時。

美國城市規(guī)劃建設(shè)帶給我們的啟示

城市規(guī)劃作為城市開發(fā)建設(shè)的重要調(diào)控手段，將在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快，對空間和土地資源管理提出了新挑戰(zhàn)。我們在城市規(guī)劃中，應(yīng)吸取美國等發(fā)達國家在實踐中總結(jié)的綠色城市理念，合理確定經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和人居環(huán)境的空間布局，促進城市健康有序發(fā)展。

要把規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭來抓。通過規(guī)劃把城市的各種資源、政府的工作思路和人民群眾的利益訴求有機整合起來，深入開展科學論證，廣泛聽取公眾意見，形成適應(yīng)新形勢發(fā)展需要的規(guī)劃。要真正樹立“建設(shè)跟著規(guī)劃走”的指導(dǎo)思想，切實發(fā)揮城市規(guī)劃對城市土地和空間資源利用的調(diào)控作用，積極推進城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

規(guī)劃一旦確定后，一般不要輕易更改。目前，規(guī)劃管理工作是我們的薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)劃的嚴肅性、權(quán)威性得不到有效保障。一些部門、單位和領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法制觀念，甚至遷就開發(fā)商利益，不按規(guī)劃辦事，干預(yù)規(guī)劃的執(zhí)行和隨意更改規(guī)劃。為此，要從依法管理、依法行政的高度，切實增強法制觀念，提高規(guī)劃管理的科學性和民主性。

堅持以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本。城市是為人居住而建的，良好的生態(tài)環(huán)境是一個城市健康發(fā)展的重要基石，也是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要保證。目前，國內(nèi)城市在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面普遍比較滯后，有關(guān)資料顯示，全球污染最嚴重的１０個大城市中，中國占了８席。在今后的城市規(guī)劃和建設(shè)中，必須堅持全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學發(fā)展觀，加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)，注重人性化管理，著力營造良好的人居環(huán)境。

利用好每一寸土地，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。美國《洛杉磯時報》最近一篇文章寫到：和加利福尼亞人一樣，中國人上下班的時間變長了，花在公路上的時間也變多了，因而需要消耗更多的汽油，造成更多的污染。顯然，加利福尼亞的汽車文化和擴展城市邊界不是可持續(xù)發(fā)展的最佳模式。美國人已經(jīng)在對這種靠大量資源消耗支撐的車輪上的文明進行反思，如何建立一種節(jié)約資源、環(huán)保生態(tài)的生活方式以及可持續(xù)的文明發(fā)展模式，是我們要認真面對的嚴峻問題。不能再干“吃子孫飯”，先污染后治理的蠢事。近年來，各城市人地矛盾日益突出，資源供應(yīng)趨于緊張，如果再不控制好土地的開發(fā)進度，若干年后，我們將面臨無地可用的困境。要進一步細化土地使用規(guī)劃，明確城市土地的使用性質(zhì)和時限要求，合理布局商業(yè)、居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，促進土地合理有序開發(fā)。要切實加強對土地使用的控制，適當限制低層、低密度住宅的發(fā)展，確保土地發(fā)揮最大功效。