執行力弱化——中國政壇的“腸梗阻”

2006年3月的《政府工作報告》，第一次出現了“執行力”概念，標志著政府“執行力”建設被正式納入國家治理范疇：時下，地方政府執行力弱化、政令不通的現象已司空見慣，越來越嚴重。盡管黨中央、國務院三令五申，號召保持全黨全國的高度集中統一，但尾大不掉、各自為政的問題時有發生。可以毫不夸張地說，執行力弱化、政令不通已成安邦治國一大隱患，是中國政壇的“腸梗阻”。

我行我素 無法無天

無需精心尋覓，無需刻意追蹤，執行力弱化、政令不通的案例信手拈來。民間的一句順口溜對政令不通作了生動．形象的詮釋——“中央政策大晴天，下到地區起點云，傳到縣里變成雨，落到鎮里淹死人”。

機構改革，越改越腫，建國以來，國家機關機構改革幾乎每隔三五年就搞一次，然而每次都是熱熱鬧鬧走過場，機構越改越臃腫。以華北沿海某縣為例，“文革”前只有12個科級部門，“文革”中撤并成三大組，“文革”后一下子脹到25個部委辦局，現在又增到38個職能部門，某縣民政局竟然有正副局長10人，為了使每位領導都能獨立分管到科室，該局居然把原來的5個科室拆分為12個科室，有的科室只有科長一人。幾十年精簡——膨脹——再精簡——再嘭脹的惡性循環，每次機構改革都有驚世駭俗的輝煌成果，從另一側面反映出對抗中央、擾亂機構改革的地方“諸侯”我行我素，恣意妄為。

煤窯爆炸，事故頻仍。國家有關方面曾三令五申地要求整治小煤窯，各地也聞風而動進行所謂“拉網式”檢查，但駭人聽聞的小煤窯爆炸事故仍然此起彼伏。來自國家安全生產監督管理局的信息顯示，小煤礦成為事故多發的重災區。全國有23300多座小煤礦，平均年產量不到3萬噸，總產量占全國產量的1／3，但死亡人數卻占了1／2。小煤窯一次又一次地陷入“暴利驅動濫采——濫采導致事故——事故隱藏腐敗——腐敗瓜分暴利”這個神秘的怪圈之中難以掙脫，其中最關鍵的鏈條就是官煤勾結。中央已明令地方官員從煤礦股份中退股，但仍有一些人頂風不辦。

企業改制，國資流失。眼下相當多的地方領導“居心叵測”，在國企改制中做手腳，資產評估不規范，資產重組不合理，獲益收繳不及時，價值體現不完整，使國有資產大量流入地方腰包。不少地方領導對企業改制的理解模糊，他們把企業的優良資產賣給地方個人，而把大量不良資產及債務留給企業，逼企業破產，使國家巨額貸款無法收回，最后的損失全部留給國家，達到所謂甩包袱的目的。

違規基建，欲火復燃，眼下各地投資熱情正在升溫，“鐵本事件”以來國家宏觀調控的鐵腕正被一些地方官員視為強弩之末，或者根奉不當回事。放眼神州大地，前一陣子“風頭”上躲避的違規基本建設項目“死灰復燃”，在偷偷地開工上馬。在濃厚的政績觀念的誘導下，一輪又一輪的投資熱波浪式涌起。地方官員看國家宏觀調控的臉色行事，打游擊戰、迂回戰，變著法子跟國家的宏觀調控政策對抗周旋。這是目前基本建設投資仍然居高不下的最關鍵的原因。

利益驅動 巴掌遮天

執行力弱化，政令不通，有其深刻．復雜、多樣的政治經濟因素。它是社會轉型變軌時期各種利益分割重組，各種矛盾交織碰撞的結果。

現行體制導致中央和地方的“對峙”狀態。一些地方和部門，為了自身利益的最大化，就與中央或上級主管部門討價還價，在執行政令上大打折扣，從中梗阻，甚至陽奉陰違。比如中央領導反復強調，要發揚求真務實的工作作風，可地方官員搞假成癮，一級騙一級，所謂的政績摻雜著“水淋淋”的數字。有許多水分則是上下聯手作個冒出來的。倘若縣到村檢查工作，鄉村必統一口徑。若是地區到鄉驗收，縣里必定替鄉里幫腔。去年南方某省對P鄉進行社會治安綜合治理驗收，此舉關系到F地區整個市的治安狀況評估，地委書記發話，此次驗收，縣鄉兩級領導必須拿烏紗帽擔保，于是縣里派出龐大的工作班子幫助鄉里炮制各種軟件材料，竟也安然無恙地通過驗收。

講政治、顧大局意識的淡薄。在一些人看來，嚴格執行黨紀政令是戰爭年代的事，是計劃經濟體制的產物，現在是“誰老實誰吃虧”。一些領導出于對本地區、本部門利益的考慮，甚至出于對一己私利的考慮，想方設法，與國家爭利，與老百姓爭利。拿走私來說，這是一種嚴重的犯罪行為，黨中央、國務院多次部署打擊走私犯罪。但是沿海一些省的地方和部門領導竟敢冒天下之大不韙，或明或暗，參與走私、關于減輕農民負擔，中央喊了多年，但下邊就是當“耳邊風”，教育亂收費屢禁不止，農家子弟上大學傾家蕩產，想要申請到助學貸款難于上青天。有的地方亂集資亂攤派．不弄出幾條人命不會有所收斂。

某些政令的相互矛盾及缺乏可操作性，比如《村民組織法》的貫徹實施，各級人大要求尊重村民委員會的高度自治，嚴格按法律程序任免村委會組成人員。而不少地方黨委把村委會建設的職能部門——民政系統擱置一旁，以政代政，以黨代法，公開干預村委會的組織工作，違背村民意愿直接任免，造成村委會無所適從，不知聽誰的好。

法治建設落后。從法律的角度講，中央政策或者決定本身具有巨大的權威性。因此，不管是8個省區市執行國家助學貸款政策不力，還是國務院關于加強煤礦安全工作兩個“國字號”禁令有令不行、有禁不止，都折射了當今法冶權威面臨的危機。拒不執行中央政府決定命令，不僅是挑戰中央權威的表現，更是拒不執行法律，無視法治權威的行為。雖然我們制定了大量的法律法規，但是這些法律法規尚未形成自動運行的機制。下級機關和部門無視法冶權威規避法律，拒不執行法律和上級政策決定的現象仍然普遍存在，在一些地方主政者思想里，仍然是“一朝權在手，便把令來行”，仍然是“權大于法”那一套。

對不執行中央政策的行為不能及時嚴格處罰。中央紀律監察部門對地方官員藐視中央政令的違紀行為有時懲處不力，針對廣東興寧等礦難事故后逐漸浮出水面的官商勾結和腐敗現象，國務院辦公廳于2005年8月22日向全國發出緊急通知：凡已經投資入股煤礦的國家機關工作人員、國有企業負責人，白通知下達之日起一個月內，即9月22日前，必須撤出投資，逾期不撤出投資的，依照有關規定給予處罰。應該說，這一舉措對于遏止當前礦難頻發的趨勢會起較大的作用。但在1992年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳就下發了《關于黨政機關興辦經濟實體和黨政機關干部從事經營活動問題的通知》，其中明確規定：縣及縣以上黨政機關在職干部一律不得經商、辦企業，不得兼有黨政機關干部和個業職工雙重身份。非常明顯，投資人股煤礦就是經商辦企業，所有投資人股煤礦的黨政機關工作人員已經違反了1992年的通知規定，就該據此追究其責任，但現在義新發一個通知來規范國家機關上作人員的行為，是否表示1992年的通知規定無效？而且，2005年8月的通知不但不按1992年的通知規定追究責任，反而給那些違反規定的人員一個月的緩沖時間，“逾期不撤出投資的，依照有關規定給予處罰”，實際就是告訴有關人員：趕緊見好就收，拿著你們先前掙得的錢回家偷著樂去吧。

清除梗阻 暢通政令

來自北京大學國情研究聽的一份報告指出：在中同大陸，迄今為止沒有任何一個政黨，社會組織敢于向共產黨以及國家權威挑戰，唯一重大的挑戰來自共產黨內部和國家機器內部的更具自我利益、自我意識、自治權力的某些地方政府。這一振聾發聵的警世之言確實令人深思，中央也已警覺到地方執行力弱化、政令不暢的問題，今年是“十一五”規劃時期的開局之年，中央明確提出，經濟社會發展轉入科學發展的軌道，在今年“務必邁出實質性步伐”，中貝的各項部署能否在地方切實得以認真對待和有效落實，各級政府的執行力是關鍵。

從已公布的一系列政策措施取向看，新時期中國強化政府執行力、清除“腸梗阻”凸顯四大關注點。

——強化公眾監督。長期以來被忽視的公眾參與不足、社會監督缺乏的狀況將被改變：中紀委將社會力量參與反腐敗，視為反腐敗新的動力源，2005年12月28日中紀委、監察部首次公布中紀委信訪室、監察部舉報中心舉報網站的網址，開通官方反腐敗舉報網站。最高人民檢察院從2006年1月1日起開通全國行賄檔案查詢系統，并實現全國聯網，國家環保總局最近發布《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，第一次以部門規章的形式，將公眾參與引入環境評價了作中。

——量化考核指標。以往“應有顯著提高”、“需大力發展”之類缺乏硬約束的“虛語化”政策述情形被改變。新年伊始，國務院安委會即向各省區政府下達了全國安全生產控制考核“硬指標”。來自國家安全生產監督管理總局的消息稱，億元GDP生產事故死亡率、工礦商貿十萬從業人員事故死亡率，道路交通萬車死亡率、煤礦百萬噸死亡率，這安全生產四大控制指標將成為今年國家考核各級領導干部的重要內容。

——嚴厲問責失職行為，政令的最終暢通，還得借助鐵的紀律，誰搞地方保護、封建割據，就罷誰的官。摘準的烏紗，沒收他的權力資本，使其失去與中央分庭抗禮的權力資源。2006年2月20日，監察部和國家環保總局聯合宣布，《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》公布施行，意味著今后環保問責直接對“人”。以往在環境污染案件處罰中，往往只對有關單位進行罰款、很少處罰責任人的狀況將被改變。

——建立信息共享機制。長期以來，部門間信息封閉給地方保護宅義以可乘之機的狀況將被改變，比如，中央政法委最近發出《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》，要求最高人民法院正在建立的人民法院執行案件信息管理系統，要與人民銀行、工商行政管理，房地產管理、工程招投標管理、出入境管理、車輛管理等部門信息管理系統鏈接，實現信息共享，建立國家執行威懾機制，通過限制或禁止被執行人融資、置產、出境、日常高消費等手段，促使被執行人自動履行義務。

政府執行力是一個嶄新概念，它既不同于傳統行政法中的行政行為執行力，也不同于中央文件中提出的執政能力，政府執行力首先要求政令暢通和政令統一，各級政府必須按照憲法規定的原則，統一眼從中央政府領導，嚴格貫徹落實國家法律法規和中央政策決定，不得搞上有政策下有對策，陽奉陰違，我行我素，更不能成為事實上的“我的地盤我做主”。

(作者單位：江蘇省射陽縣臨海鎮人民政府、赤峰學院學員處)